随着我国发展阶段的不断变化，文化产业的地位愈加重要。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。”“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态。”

作为社会主义文化产业的国家队，文化央企肩负重任。

近期，《国资报告》记者就文化央企的监管、发展情况进行了初步调查。调查发现，经过多年的改革发展，文化央企的监管方式有了明显变化，也涌现出了一些发展势头较好的文化央企。

但是，与产业央企和中央金融企业相比，与党和人民的期望相比，文化类央企整体上仍然存在管理头绪较多、企业规模普遍较小，改革发展相对缓慢三大特点。

行业分布广泛，管理头绪复杂

传统上，把文化产业分为文化艺术、广播影视、新闻出版三大类。国家统计局则进一步细分分为广播电视电影、新闻出版发行、文化艺术、文化创意设计、文化用品生产等十个类别。中央层面的文化企业基本以前三大类为主。

很长一段时间内，也正是按照这样的分类，由文化部、广电总局和新闻出版部门各管一摊，且多数是“中央级经营性文化事业单位”的身份。此外还有少量文化类央企归国务院国资委和其他部委管理。

随着时代发展，文化事业单位逐渐转企改制，且文化产业内部融合不断。“有些产业链很长，涉及到很多部门。在文化管理当中出现部门之间的产生矛盾的现象，很浪费国家资源。”北京大学文化产业研究院副院长向勇表示，这种横竖都被切割的管理方式已经远远不能适应市场的需求。

为了解决当时文化企业出资人缺位、政企不分等弊病，2010 年 7 月，中央文化体制改革领导小组批准成立中央文化企业国有资产监督管理领导小组，并明确在财政部设立具体执行机构，简称文资办。其后的十七届六中全会提出，要完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。

文资办成立时，有关部门曾对中央文化企业资产进行过初步统计，资产总额接近5000亿元。第一批纳入文资办监管的企业资产约为500亿元。其后不断增加。

按照时任文资办主任王家新的说法，“文资办在加强基础资产管理等方面做了大量探索实践，初步形成既符合市场经济规律又兼顾文化特殊性的管理制度体系”。

2016年底，财政部教科文司“文化处”与文资办职能进行合并，成立了文化司，同时加挂“中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室”的牌子，承担由财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业资产、财务、国有资本经营预决算等工作。

同时，文化司还承担着研究提出支持文化改革与发展相关财政政策；承担宣传、文化、体育、旅游等方面的部门预算和相关财政资金、资产管理工作，拟订相关行业事业单位财务管理制度，负责旅游发展基金预算管理等行业管理职能。

对此，一位不愿具名的研究人员评价说，文化司承担着绝大多数中央文化企业的出资人职责，同时还是文化产业财政政策的决策机构，这意味着在对企业的监管上，政府在某种程度上既是裁判员，也是运动员，存在一定的弊端，不利于真正的政企分离。

《国资报告》记者发现，此次调整之后，文化央企从产权关系上大概可分为三大类：

第一大类是财政部作为出资人的，被称为中央文化企业，在广义的文化央企中占比最高。

截至2018年8月31日，财政部官网显示，由其出资的文化央企共99家。其中，中国出版集团的主要负责人由党中央国务院任命，也就是人们通常所说的“副部级”企业。其他98家各有分管部委，主要负责人由主管部委任命。比如中国对外文化集团的主管部门是文化和旅游部，中广传播集团有限公司的主管部门是广电总局。

这99家企业中，绝大多数是各部委、行业协会所属的出版机构，其中有中国教育部管理的中国教育出版传媒集团有限公司，工信部管理的中国工信出版传媒集团有限责任公司，人社部管理的中国人力和社会资源保障出版传媒集团有限公司等3家出版集团，以及人民法院出版社、人民检察院出版社、人民铁道出版社等单体出版社。各类出版机构合计共92家。

此外，尚有文化部所属的五大集团，以及广电总局所属的中广传播。

第二大类，是由财政部履行出资人职责，但不在财政部官网公布的中央文化央企名单之列的企业，数量不多。比如，中国广播电视网络有限公司就是由财政部出资，广电总局负责组建和代管的。再比如，由财政部履行出资人职责且由财政部主管的中国财经出版传媒集团，也不在财政部网站公布的中央文化企业名单之内。

第三大类，是国务院国资委出资企业中，主业涵盖文化产业的央企和央企成员单位，前者比如华侨城、中旅集团、中国华录，后者比如中国保利旗下的保利文化，中国国新所属的中国文发等。

第四大类是其他部委、单位所属的文化企业。比如广电总局所属的中影集团、中国有线电视网络有限公司，以及由广电总局所属、中央电视台代管的中国广播电视国际经济技术合作总公司，央视所属的中国国际电视总公司。再比如成立于1997年的中青旅，此前是团中央所属企业，今年1月4日已划转光大集团。

尽管绝大多数部委所属的出版机构已划归财政部出资，但作为我国最大的综合性科技出版机构，中国科技出版传媒集团有限公司是隶属于中国科学院的。

前述不愿具名的专家表示，与国资委出资央企，以及中央金融单位相比，文化央企（本文所说文化央企，一般是指除了国资委出资以外的中央文化企业）政资分开总体已经实现（尚有一些例外）；政企分开仍然没有实现——相关部委掌握着企业主要负责人的任命权，自然对相关企业的生产、经营活动有着很大的影响。

规模整体偏小，同质化竞争激烈

与产业央企、中央金融单位相比，文化央企的规模普遍较小。

财政部出资的99家中央文化企业中，规模最大的是排名第一的中国出版集团，其也是2018年的全国文化企业30强。公开数据表明，2017年该集团总资产为210.3亿元，增幅14.80%；营业收入119.0亿元，增幅16.29%；利润总额9.1亿元，增幅13.67%。其所属的上市公司中国出版（601949）2017年营收46.97亿元，利润5.31亿元。

此外，财政部出资的中国教育出版传媒集团有限公司也进入2018年的中国文化企业30强。《国资报告》记者未查到其集团收入、利润数据，但其在新三板挂牌的中教股份发布的2017年年度财报显示：2017年中教股份营业收入为1.63亿元，归属于挂牌公司股东的净利润为641.05万元。

即使与同业企业相比，这两家出版行业的国家队规模优势也并不突出。

国家新闻出版署提供的数据显示，2017年，全国有9家出版传媒集团的主营业务收入超过百亿元。利润总额超过10亿元的有7家。其中，江苏凤凰出版传媒集团有限公司、安徽出版集团有限责任公司、江西省出版集团公司、湖南出版投资控股集团有限公司、浙江出版联合集团有限公司、安徽新华发行(集团)控股有限公司的主要指标均在中国出版集团公司之上。

国资委出资企业中，国新公司所属的中国文发前身为中国印刷集团公司，主业也包括印刷出版发行等，勉强可视为这两家企业的同行。2017年，中国文发旗下的上市平台三爱富实现营收52亿元，利润3.4亿元，规模基本与中国出版、中教传媒是一个量级。

《国资报告》记者发现，除了中国出版、中教传媒之外，2018年的全国文化企业30强中，还有几家文化央企，分别是中国电影股份有限公司：2017年营收89亿元，利润9.6亿元；中国华录集团有限公司：2017年主营业务收入97.85亿元，净利润9.7亿元；保利文化集团股份有限公司：2017年营收总收入34.8亿元，毛利为12.29亿元，归属于母公司所有者的净利润达2.56亿元。

其中，中国华录是国资委出资企业，保利文化是中国保利的二级公司。

相比之下，2018年全国文化30强之中的华侨城集团有限公司算是大块头了：2017年实现营收801亿元，利润191亿元。其A股上市公司华侨城股份2017年营业总收入约423.19亿，净利润约84.29亿。

也就是说，华侨城一家企业的营收、利润，大约相当于中国出版、中教传媒、中影股份，加上中国华录、保利文化等几家上榜企业营收、利润总和还要多，约占30家总收入的五分之一强。当然，华侨城旗下的旅游地产业务对其收入、利润贡献很大。

没有进入全国文化30强的中央文化央企的规模自然更小。据统计，财政部监管的99家文化央企中，超过90家为各类出版机构。其中既包括出版集团，也包括中国工商出版社、中国税务出版社、中国铁道出版社、中国民航出版社、海洋出版社、知识产权出版社这样的行业性出版机构。

据了解，这些出版机构多数是部委的出版机构，承担着行业期刊、行业年鉴、行业教材等出版任务，后来划转财政部统一监管的，规模一般都很小。

比如，中国海关出版社是财政部出资企业，主管单位为海关总署。该企业只有80多人，利润一千万左右。有些出版社规模更小。

出版企业以外的文化央企中，中国对外文化集团2009年至2016年连续八次入选“全国文化企业30强”，但近两年都落选了。东方演艺和中国动漫等企业未披露其相关数据，但均未进入近两年的全国文化企业30强。

对此，中宣部改革办副主任、财政部文资办副主任高书生表示，我国文化企业非常弱小、同构化非常严重。“全国所有的图书出版社加在一起不如国外的一家公司，包括我们的演艺也是如此”。

据了解，德国出版巨头贝塔斯曼2017年的营收为172亿欧元，约合人民币1376亿元；利润接近12亿欧元。

国家新闻出版广电总局发布的信息表明，2017年，全国出版的图书、报纸、期刊加一起的定价为1312亿元，分享这一金额的，包括中央级出版社219家、地方出版社366家，每家平均值2.2亿元。

包括出版、影视、文化艺术等多个行业在内的2018年全国文化企业“30强”主营收入3768亿元、净利润421亿元。也就是说，贝塔斯曼一家的收入，不仅超过全国出版机构总和，而且接近中国30家规模最大文化企业营业总和的一半。

对此，国家新闻出版广电总局规划发展司司长朱伟峰认为，应该稳妥推动出版、发行企业以资本为纽带，实现跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育一批主业突出、产业链完整、核心竞争力强的国家级骨干出版传媒集团。

文化资源进入了大调整、大整合时代，文化、旅游和制造业的结合越来越明显

混业经营大势所趋

除了这几个行业之外，旅游业近来与文化产业的融合日益加快，文旅合一的说法日渐普遍，今年年初，文化与旅游部的组建更是印证了这一变化。因此，很多人也把旅游企业视为泛文化企业。

因此，《国资报告》也查询了几家旅游为主业的中央企业的经营状况。

已划转光大集团的中青旅（600138.SH）发布的2017年年度报告显示，报告期内，公司实现营收110.20亿元，较去年同期增长6.7%；实现归属于上市公司股东的净利润5.72亿元，较去年同期增长18.24%。

由港中旅与国旅集团合并而成的中旅集团2017年的营收为559.2亿元，利润为60.2亿元。其所属的上市公司中国国旅2017年实现营业总收入285.57亿元，实现营业利润38.53亿元，实现归属于上市公司股东的净利润25.13亿元。

再加上前文提到的华侨城，可见旅游企业的规模总体要比其他文化企业更大。

对此，华侨城文化集团总经理胡梅林表示，文化是旅游最好的资源，旅游是文化最大的市场，也是文化变现的捷径。“文化和旅游的融合，必将演绎出全新的产业发展格局”。

高书生表示，文化资源进入了大调整、大整合的时期，文化行业的界限越来越模糊，文化、旅游和制造业的结合越来越明显，因此，改革方向应该是打破这种旧体制。“如果我们放眼世界，国际上大的文化企业无一不是混业经营，只不过是突出某一个方面，所以下一步的发展可能要在突破文化的产业分业，实现混业经营方面迈出很大的步伐”。

高书生认为，在这种情况下，文化资源的调整和整合就不是以谁的意志为转移的，而是市场和资本的力量在推动。

对此，文化类央企自身也有需求。保利文化总经理蒋迎春对《国资报告》记者表示，“各文化央企之间的协同机制不够完善，建议整合文化类央企的相关资产，促进企业之间围绕文化产业链深度协同”。

“将文化央企进行重组合并是顺理成章的事情。”国务院国资委研究中心副研究员周丽莎对《国资报告》记者说，适当地扩大规模有利于文化央企加强控制力、影响力。

在政策层面，早在2015年，中办、国办就印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，提出要“推动出版、发行、影视、演艺集团交叉持股或进行跨地区跨行业跨所有制并购重组”，为文化行业的联合重组、做大做强扫清了政策障碍。

为此，2017年财政部以国有资本金注入方式向58户中央文化企业增资12亿元，其中，有2.9亿元资金专门用于支持企业兼并重组。

党的十八大以来，央企重组整合不断，并探索出了横向联合、纵向重组和专业化重组等重组整合经验，这或许可以为文化央企未来的重组整合提供一些借鉴。

比如华侨城近年来的快速发展，就离不开跨地区、跨行业、跨领域的资源整合。具体手段上，华侨城一方面利用了基金工具，如运用国开行、中保投共2200亿元的资金支持，并联合中华文化促进会、地方政府融资平台和合作伙伴，成立了12只产业基金，总规模超过1000亿元；另一方面积极实施混改，在引入市场机制的同时，增强对行业发展的带动力和影响力。此外，华侨城还基于“旅游+互联网+金融”的模式指引，打造了管理输出的新业务板块。

改革进程相对缓慢

党的十九大报告将文化产业的重要性上升到前所未有的高度，并提出“要深化文化体制改革,完善文化管理体制”。《国资报告》记者对比发现，与产业央企和中央金融单位相比，中央文化企业的各项改革进程相对缓慢。

一是公司制改革相对滞后。

比如，财政部出资的99家文化央企中，完成公司制改革的仅为6家，分别是中国工信出版传媒集团有限责任公司、中国人力资源和社会保障出版集团有限公司、中国新闻出版传媒集团有限公司、中广传播集团有限公司、中国环境出版有限责任公司、人民卫生出版社有限公司。

工商信息显示，排名最靠前的中国出版集团、中国对外文化集团还是全民所有制企业。2004年中国对外文化集团成立之初，国务院的批复文件中就提到，“公司组建后，要依照《中华人民共和国公司法》进行改组和规范，加快建立现代企业制度”。14年后，这一改组尚未完成。

其他企业中，前文提到的海关出版社近期已经完成了公司制改革，但是尚未完成工商登记信息变更，其他出版社的登记信息也都是全民所有制企业。

其他的文化企业中，中影集团、中国广播电视国际经济技术合作总公司等也均为全民所有制企业。

财政部、中共中央宣传部在今年年初下发的《中央文化企业公司制改制工作实施方案》（下称实施方案）提出，2018年底前，财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业,要全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司。

值得注意的是，国资委监管的中央企业是要求在2017年年底前，全部改制为按照公司法登记的有限责任公司或股份有限公司。

可以看出，中央对文化央企的要求要晚了一年。另外，由于文化央企的业务特殊性，所以并没有要求直接改组为股份有限公司。

二是规范化董事会建设尚未起步。

国务院国资委成立以来，非常重视以外部董事占多数的规范化董事会建设，目前已有近90家央企建立了规范化董事会。中央金融单位也普遍建立了董事会。

但是，文化央企在这方面的进展要慢得多。尚未完成公司制改革的文化企业基本都没有董事会。只有一家例外，中影集团虽未完成公司制改革，但已经组建总人数多达14人的董事会，且外部董事过半。

已完成改制的企业中，中国工信出版传媒集团有限责任公司9名董事，有监事会、外部董事3人；中国人力资源和社会保障出版集团有限公司没有外部董事；中国环境出版有限责任公司没有外部董事、人民卫生出版社有限公司有监事会，7名董事，无外部董事。

中国新闻出版传媒集团有限公司、中广传播集团有限公司无相关信息。

对此，国务院国资委研究中心副研究员周丽莎表示，文化央企建立董事会，并由董事会按照市场化原则推荐和选聘职业经理人，“有利于企业更好地对接市场需求，承担起文化强国的重任”。

考虑到文化企业规模小、主内容等特殊性，前文提到的实施方案提到，根据国家统计局大中小微型企业划分办法，大型中央文化企业（300人以上）设董事会，成员为五人至九人；中型中央文化企业（100-300人）设董事会，成员为三人至五人；董事会成员中应当有公司职工代表。小型中央文化企业（100人以下）不设董事会，设一名执行董事，兼任经理。从事内容创作生产传播的中央文化企业，应设立总编辑、艺术总监等专门岗位和工作机构。小型中央文化企业总编辑、艺术总监可由执行董事(经理)兼任。

三是混改进程较为滞后。

2015年下发的《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》提出，按规定已经转企的出版社、非时政类报刊出版单位、新闻网站等，实行国有独资或国有文化企业控股下的国有多元。

但在实践中，文化央企中的出版传媒、广播影视类企业混改非常谨慎。已在混改方面有所动作的几家企业，采取的基本是将其旗下部分业务拿出来上市的做法，比如中国出版、中影股份。

然而，由于规模普遍较小，所以文化央企业务在主板上市难度较大。比如中教传媒旗下的中教股份、中国财经传媒旗下的中财国盛都是选择了在新三板上市。单体出版社尚无上市、混改的先例。

同样是文化行业，华侨城在混改方面的实践值得一提。

华侨城的混改始于2000年，混改方式包括上市、对外投资、引进战略投资者，以及员工持股等。通过混改，华侨城快速切入了亟需进入的领域，缩短了摸索周期，降低了风险，增强了自身实力。

“现在，华侨城几乎所有项目都有合作伙伴，混合所有制改革已经是我们绕不开的命题，也是实现再跨越的重要路径”，华侨城董事长段先念说。

2018年初，华侨城提出，要进一步加大混改力度。具体来说，是要争取在五年内通过混改实现华侨城参控股上市公司从6户增加到10户，合并口径资产总额增加到5000亿元以上，实现二级企业混改率80%，三、四级企业混改率100%。

国家新闻出版广电总局规划发展司司长朱伟峰表示，下一步要支持和鼓励符合条件的国有和民营出版传媒企业上市融资或新三板挂牌。“重点是推动单体出版社和民营出版企业上市”。

四是“两类公司”试点起步较晚。

党的十八届三中全会《决定》明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

实际上，国家开发投资公司等企业从上世纪90年代就开始探索国有资本控股的运行模式。国资委成立后，先后选择了国投、诚通作为投资控股公司和国有资产经营公司试点。

2014年以后，国务院国资委又确定了国投等8家国有资本投资公司试点和诚通、国新两家国有资本运营公司试点企业，就管资本为主的授权经营体制转变就行了深入探索，并取得了一定成就。

但时至今日，财政部出资的文化央企尚未就授权经营和组建国有文化资本投资运营公司展开行动。

朱伟峰透露，下一步会开展国有文化资本授权经营的试点。届时还将积极推动国有上市文化公司进行股权激励、国有文化企业经理人制度试点。

除此之外，文化央企的考核也是一大挑战。

理论上，文化央企要把社会效益放在首位，坚持社会效益与经济效益相结合。但在实践中，文化企业出资人要想做到科学化考核难度不小。

保利文化总经理蒋迎春对《国资报告》记者表示，如何衡量文化央企的社会效益，本身就是一大难题，经济考核也比较特殊，“对文化类央企的经营业绩考核不能单纯看企业年度性的经营利润，单纯看某个项目的投入、产出，应该建立一个中长期的考核机制”。

对此，周丽莎的建议是对文化央企进行分类，“在正确区分公益性文化企业和营利性文化企业的基础上，根据资产体量、具体行业，采用不同的监管方式及考核方式”。

地方文化国企统一监管的探索实践

在探索包括文化、金融等经营性国有资产集中统一监管方面，地方走在了中央前面。截至2017年底，已有15个地方国资委出台了统一监管的文件，省级国资的监管覆盖面达到84%，其中16个超过90%。

早在2006年，深圳特区已经以市委文件的形式，将市党政机关所属300多家企业划归深圳国资委，开创了全国先例。2007年，深圳又将深圳报业集团、深圳出版集团和深圳广电集团移交国资委，开始了对文化传媒类等国有资产的监管探索。目前，深圳市已基本上将国资委定为市属国企唯一出资人，增量、存量变动都将在国资委体系内完成。

2017年，河南省对非工业国企进行了分类。8家文化类企业中，河南日报集团、中原传媒集团、河南影视集团已由河南省国资委履行出资人职责。

2018年3月19日，云南省人民政府发布通知，授权省国资委对云南报业传媒（集团）有限责任公司、云南出版集团有限责任公司、云南广电网络集团有限公司、云南广电传媒集团有限公司等4户省属国有文化企业履行出资人职责。

考虑到文化类国企的特殊性，一些地方国资委在实现统一监管后，对文化国企实施了分类管理、分类考核。

比如深圳探索了市委宣传部主管主办与市国资委出资人监管制度的有机衔接，通过双方签署的多份文件，按照“统一并表监管、高度授权经营”的原则，委托市委宣传部行使行业管理等具体职能；市国资委主要负责财务报表汇总等基础管理、审核规章制度及重大投融资、产权变动等重大事项。2013年的全国国资系统会议上，时任国资委主任王勇对深圳的这一探索进行了充分肯定。

再比如广西。2016年，广西壮族自治区将将广西新华书店集团股份有限公司、广西出版传媒集团有限公司、广西电影集团有限公司、广西文化产业投资集团有限公司、广西演艺集团有限责任公司、广西广播电视信息网络股份有限公司6家文化企业划归自治区国资委管理，自治区文资办并入自治区国资委。

广西国资委高度重视文化企业的健康发展，目前已将文投集团、电影集团、演艺集团重组整合成为文化产业发展集团；推进新华书店集团与出版传媒集团重组；推动广西广电网络股份有限公司A股上市，成为全国五个少数民族自治区第一家上市的文化企业。

同时，广西国资委完善了相关企业的资产监管运营机制和评价考核机制；健全企业干部人才管理制度，推进分配制度改革，制定了有别于其他功能定位企业的文化企业薪酬计算办法。在工资总额管理方面，按照一企一策的原则依法依规对文化企业工资总额进行调控。在坚持工资总额与企业效益挂钩的前提下，确保社会效益考核指标占考核指标权重的51%以上，引导企业将实现社会效益放在首位，同时注重推动企业努力实现国有资产保值增值，推动企业构建两个效益相统一的薪酬分配机制。

广西国资委表示，通过上述举措，相关文化国企充分发挥了文化引领风尚，教育人民，服务社会，推动人类社会发展的作用，实现了社会效益和经济效益相统一。(国资报告记者 刘青山）