制造业是实体经济中最重要和最基础的部分。习近平总书记多次强调，制造业是立国之本、强国之基。我国制造业规模已连续多年保持世界第一，在驱动经济发展、参与国际竞争中发挥着重要作用。值得关注的是，我国制造业增加值占GDP的比重由2016年的28.07%下降至2020年的26.29%。虽然2021年达到27.4%，但整体上仍存在较大下降压力。辩证来看，我国已处于工业化中后期，制造业比重下降符合客观规律，但如果制造业占比下降过早、过快，不仅会拖累当期经济增长，影响城镇就业，还可能导致产业“空心化”，削弱我国经济抗风险能力和国际竞争力。“十四五”规划和2035年远景目标纲要强调，“保持制造业比重基本稳定”。面对逆全球化趋势加剧、新冠肺炎疫情肆虐全球、新一轮科技革命和产业变革深入推进的外部环境，我们必须充分挖掘超大规模市场潜力，发挥消费的基础性作用和投资的关键性作用，促进工业经济平稳运行，保持制造业比重基本稳定。

多重因素的共同要求

综合来看，保持制造业比重基本稳定是由制造业的基本特征、我国的发展阶段、国际环境的变化等多重因素共同要求的。

制造业是经济发展的重要基础。制造业是国民经济各行业中主要的物质生产部门，不但为提升人民群众生活水平提供丰富的生活用品，而且为制造业本身、农业、建筑业、服务业等国民经济各个行业提供生产活动所需要的生产资料。目前，制造业在我国经济中仍然占较高比重，工业仍然是国民经济的主体，只有工业稳国民经济才能稳，只有制造业发展水平提高了，国民经济其他各个行业向高水平发展才有坚实的物质、技术基础保障。

逆全球化和疫情冲击要求制造业产业链相对完整。近年来，单边主义、贸易保护主义抬头，逆全球化趋势加剧，产业安全与产业链韧性受到各国的高度重视，以效率优先、通过发挥各国比较优势形成的全球价值链分工格局面临重构。新冠肺炎疫情冲击下出现的防疫物资供应短缺、全球供应链受阻甚至中断，进一步推动产业链向本土化、近岸化和多元化发展。随着产业链供应链安全问题凸显，增强本国供应能力、保持产业链的相对完整和制造业比重基本稳定就成为应对供应链风险加大的重要保障。

抓住科技革命机遇离不开制造业高质量发展。当前，新一轮科技革命和产业变革深入推进，不断催生颠覆性的新科技、新产品、新模式、新业态，新科技的成熟、扩散不断形成新产业并使传统产业发生深刻变革。由新科技催生的新产业是国民经济中最具活力、增长速度最快的部分，是影响未来国际竞争格局的经济发展新动能。新产业的主体是先进制造业。在新产业领域，具有不同于过去的科技基础、技术路线、应用场景、市场客户，发展中国家与发达国家处于大致相同的起跑线上，后发国家更容易缩小产业技术差距甚至实现技术赶超。抓住科技革命和产业变革提供的机遇实现换道超车，需要尽快培育壮大高技术制造业。

影响比重的主要因素

制造业占国民经济的比重变化既要遵循经济发展的一般规律，同时也受到基本国情、技术经济范式变革和国际政治经济形势变化的影响。

制造业比重变化既遵循一般规律又受国情影响。按照早期发展经济学家库兹涅茨、钱纳里等人根据发达国家工业化经验的总结，工业和制造业占国民经济的比重呈现随着经济发展水平先提高后下降的倒U形曲线。但要看到的是，制造业比重不仅与以人均GDP衡量的经济发展水平有关，也与各国国情息息相关。各个国家由于国情不同，其制造业比重变化虽然遵循大致趋势，但在相同发展水平上亦会有较大差异。

技术经济范式变化从不同方向影响制造业比重。从历史来看，发达国家的工业化由机械化时代开始，经历电气化时代并延伸至信息化时代，而当前我国的新型工业化更多是在数字化时代进行的。数字技术主要从两个方面影响制造业在全球的布局和制造业的比重。一方面，以大数据、人工智能、机器人等数字技术替代人工并用数据和算法为制造过程赋能，能够提高制造业的生产效率、降低生产成本，并推动制造业向技术更好、模式更新、柔性更高、排放更少的方向发展，在很大程度上抵消由于经济发展水平提高带来的成本上涨，让高收入国家的加工制造活动在更长时间保持全球竞争力。另一方面，数字技术推动制造业与服务业更深度融合，基于制造产品所开发的软件和算法、提供的增值服务在整个制造业价值链活动中所占比重不断提高。由于行业划分的依据是开展各种经济活动的单位所从事的主要活动，当制造企业开展的服务性质活动规模足够大以致专业化运营更有效率时就会剥离出去，巨大的市场规模也会吸引为制造活动提供专业服务的新企业进入，而这些活动在统计时会被计入服务业的范围，这也会影响制造业比重。

全球化水平影响全球产业链分工与制造业布局。在高度全球化的国际环境中，资本、技术、商品、服务等生产要素和产品可以在全球范围内自由流动，原本在一个国家内部较为完整的产业链价值链被解构，并分散到全球从事该环节生产活动最具有优势的地区，形成全球制造业的产品内分工或价值链环节分工格局。发达国家由于生产成本高，在20世纪80年代开始的全球价值链分工趋势中，将劳动密集型的加工制造环节转移到更低成本的发展中国家。与封闭经济相比，全球价值链分工会使高收入国家的制造业比重更早出现下降。而如果全球化出现逆转，中间商品和服务在全球产业大循环中运转不畅、供应链风险加大，就会使各个国家和跨国公司从全球价值链分工模式下的效率优先转向更多地考虑产业安全，出于提高产业链韧性、增强抗风险能力的目的，推进加工制造环节回流、提高国内产业链价值链的完整性，这会在一定程度上提高制造业的比重。

保持稳定的三个视角

理解“保持制造业比重基本稳定”需要具有全局观和系统性思维，综合考虑长期与短期、总体与行业、全国与区域的关系。

短期与长期。保持“制造业比重基本稳定”是“十四五”时期的一个重要目标。结合发达国家工业化过程中制造业比重的变化趋势，目前我国人均GDP超过1万美元但还未迈过高收入国家门槛，制造业比重稳定在27%左右是合理的。制造业比重随着经济发展呈现先提高后降低的走势是工业化的一般规律。从中长期看，制造业核心加工制造活动的比重会出现一定程度的下降，但是要保持产业链安全以及制造业对经济增长、就业、创新的支撑作用，仍然需要统计意义上的制造业与制造服务业的比重保持基本稳定。

总体与行业。保持比重基本稳定是就制造业总体而言的，推动高质量发展、建设制造强国等战略目标要求制造业内部细分行业结构、行业内部结构不断优化升级。因此，资源、能源和劳动密集型的传统产业发展速度可以相对慢一点，比重降低一点，而高技术产业、战略性新兴产业需要有更快的发展速度，并着眼于更长远的制造业发展提前谋划、战略性布局未来产业，从而提高知识技术密集型和高附加值制造活动所占比重，实现制造业向全球价值链高端升级。

全国与区域。制造业比重基本稳定不是要各个地区的制造业比重都保持不变，而是要全国一盘棋，各个地方、城市应立足当地的资源、区位优势和产业基础，宜农则农、宜工则工、宜商则商，发挥各自的优势，形成国内地区间合理的产业链价值链分工，畅通国内产业大循环。一些发达地区已进入工业化后期，成本高、土地紧张但人才密集，可以重点发展技术密集型产业以及研发设计、品牌营销等高附加值环节，制造业比重可以适当降低一点；欠发达地区的工业化还具有较大空间，可以发挥资源、成本优势发展地方特色产业，承接发达地区的产业转移，制造业比重可以提高一些。大城市发挥人才、信息、资本、交通和产业集聚优势，打造世界级的先进制造业集群；周边城市可以融入中心城市的产业链价值链分工体系，共同形成具有韧性和全球竞争力的产业链。

推动发展的对策建议

促进我国制造业稳定增长、保持制造业比重基本稳定，可以从要素保障、创新驱动、数字化转型、布局优化等方面着手施策。

以加强要素保障稳定制造业基本面。要加强对制造业发展所需各种生产要素的供应保障，让制造业的发展动能得以充分释放。在这一过程中，要推广新型工业用地模式，提高工业用地利用效率，保持工业用地的稳定供应；激励金融机构扩大制造业中长期贷款、信用贷款规模，增加对中小微企业的贷款，积极发展中小企业融入龙头企业供应体系的供应链金融；做好大宗商品保供稳价工作，妥善处理工业发展与低碳转型的关系，稳步推进工业碳达峰碳中和；根据工业产业结构调整方向，加强技术工人、工程师的在职培训和学校培养。

以创新驱动培育壮大制造业新动能。围绕产业链部署创新链，发挥新型举国体制优势，发挥龙头企业的创新引领作用，加大对制造业硬科技的研发投入，加强制造业产业基础、产业链短板和堵点环节重点攻关，提高我国产业基础高级化和产业链现代化水平，增强中间产品、高技术终端产品的国内供给能力，降低关键核心技术对进口的依赖。依托国家实验室体系、国家级创新平台等国家战略科技力量强化基础研究，鼓励企业加大基础研究投入，提前布局研发数字经济、低碳经济等新兴产业的前沿技术，围绕创新链布局产业链，通过应用示范、政府采购、新型基础设施建设、用户补贴等方式，加快先进技术的规模化、商业化应用，培育壮大战略性新兴产业和未来产业。

以数字化转型重塑制造业竞争优势。推动我国制造业产业门类齐全、产业链完整、产业配套完善、创新能力持续增强的优势与数字经济基础设施完善、规模全球领先、数字技术水平处于世界前列的优势形成合力。加强支撑制造业数字化转型的移动互联网、大数据中心等新型基础设施建设。围绕丰富的制造业应用场景，大力发展智能装备、智能系统，推进智能制造、服务型制造、“上云用数赋智”等数字化试点示范，建设智能车间、智能工厂和智慧供应链，鼓励新型制造模式和业态创新，发展一批工业互联网平台、智能制造系统解决方案提供企业。

以优化布局增强产业链供应链韧性。鼓励发达地区与后发地区之间开展产业飞地、园区托管等新型产业合作方式，通过园区对接、产业链招商等模式引导产业由东部向中西部有序转移，形成东中西部、中心城市与外围城市之间发挥各自优势、产业链分工合作的格局，保持我国制造业产业链相对完整。深入推进“一带一路”产能合作，在推动我国制造业产品出口的同时，构建以我国制造业龙头企业为引领的国际化产业链供应链体系。

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