完善组织协调机制

整体推进惩防体系建设

——在地方国资委纪委书记研讨会上的讲话

国资委纪委书记、党委委员  贾福兴

（2010年10月20日）

　　这次研讨会围绕完善国有企业惩防体系建设组织协调机制的主题展开研讨。从2005年以来，我们每年确定一个主题，先后在预防、制度、监督、整体推进、融入企业管理等方面作了认真探讨，对惩防体系建设的认识也在逐步清晰、具体、系统，形成了一套国有企业惩防体系建设的工作思路，即在工作途径上，把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入经营管理体系之中；在工作方法上，坚持具体工作从整体角度抓、单项工作从综合角度抓；在工作作风上，坚持具体、实在、管用、见成效；在工作机制上，我们今年提出健全组织协调机制，保障惩防体系运行效果。我初步看了交流材料，听了发言，很受启发，在这里谈点认识。

　　一、正确认识完善惩防体系建设组织协调机制的重要性

　　组织协调机制是确保惩防体系正常运转、持续改进的基础。党章规定，党的各级纪委的主要任务之一就是协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作。组织协调反腐败工作既是纪委的重要职责，也是反腐倡廉建设的体制优势。

　　（一）完善组织协调机制是国有企业惩防体系建设的内在需要。建立健全惩防体系是党中央做出的一项重大决策。国有企业发展速度、规模层次、行业领域各不相同，管理水平参差不齐，惩防体系建设需要运用系统方法加以解决，整体推进、重点突破。国有企业惩防体系更加强调系统性，以规范权力运行为主线，涉及国有资产管理体制、企业公司治理结构以及经营管理等各个方面，只有加强组织协调，才能整体推进、系统治理。国有企业惩防体系更加突出整体性，要求六个要素相互联系，通过协调运行，产生六个一相加大于六的效果，实现惩防体系建设与各项反腐倡廉建设重点任务的统一。只有加强要素间的协调与整合，才能发挥体系的功能。国有企业惩防体系更加注重开放性，不断适应企业改革发展的形势，既注重解决突出问题，又着眼于长远目标。只有不断加强协调，才能克服重治标、轻治本，重惩处、轻预防，重纠正、轻建设的习惯做法和观念，体现惩防并举的综合效应。因此，只有完善组织协调机制，才能保障国有企业惩防体系的正常运行，全面发挥惩治和预防腐败的功能。

　　（二）完善组织协调机制是国有企业科学发展的客观要求。企业是经济组织，讲效率、求效益，要实现科学发展，必须千方百计优化内部人、财、物等各项资源的配置，实现效益最大化。当前，国有企业改革重组任务重，对于中央企业而言，要实现80—100家的目标，时间紧，内部资源整合难度大。改革重组后的企业如果不注重发挥组织协调机制，积极实施有效整合，企业文化、基础管理、制度建设、业务流程、收入分配等就不能很好的融合，就会造成内部管理的漏洞和制度的缺失与滞后，惩防体系建设的基础就比较薄弱，容易滋生和诱发腐败风险。同时，腐败风险在企业的各职能部门、业务流程中都有可能存在、发生，甚至跨部门、跨领域发生，需要组织协调各职能部门强化管理、完善流程、有效控制、主动防范、疏而不漏，才能确保企业健康持续发展。

　　（三）完善组织协调机制是国有企业惩防体系建设的经验总结。从整体上看，当前国有企业快速发展，反腐倡廉建设的任务越来越多、领域越来越宽、情况越来越复杂、难度越来越大、群众期望值越来越高、工作压力越来越重，需要协调更多的组织、人员共同参与。同时，2005年以来的国有企业惩防体系建设实践表明，如果纪委发挥组织协调作用，督促业务管理部门将职责范围内的工作与惩防体系建设的任务相联系，就会形成齐抓共建的工作机制，能够发挥整体合力，惩防体系建设效果就明显。反之，如果纪委不组织协调，不仅会导致惩防体系建设与经营管理的“两张皮”，还会导致惩防体系建设与日常反腐倡廉工作的脱节。因此，完善组织协调机制，对于增强国有企业惩防体系建设的实效性，具有重要意义。

　　二、完善组织协调机制取得积极进展

　　近年来，各地国资委和国有企业结合实际，在整体推进惩防体系建设的同时，不断完善组织协调机制，取得了积极进展。

　　（一）融入企业管理系统，推进了惩防体系建设植根于内部控制和风险管理。惩防体系建设与企业内部控制、风险管理既有联系、又有区别，但都需要组织协调各业务职能部门，齐抓共建。北京市国资委将惩防体系制度建设，纳入国资国企管理、企业风险防范管理、各项监督措施之中，确保实现“三个安全”。上海市国资委坚持“两个融入”，以“制度加科技”为方法，着力推进企业廉洁风险防控机制建设。航天科工集团抓好顶层设计、内在关联、过程控制、持续改进和组织协调五方面工作，运用航天系统工程思想推进惩防体系建设。辽宁省国资委以规范权力的运行和制约为重点，深入开展廉洁从业风险防范管理工作。江苏省国资委坚持把防范经营风险摆在突出位置，推动纪检监察工作渗入企业防范经营风险的各个环节。湖北省国资委从公司治理结构、企业文化、经营管理关键环节等层面，积极探索惩防体系建设融入全面风险管理的路径。浙江省国资委总结杭钢经验，加强对采购、工程项目、决策、财务管理、招投标等关键环节的监督。海南省国资委把惩防体系建设的各项要求，落实到国有资产监管制度和企业权力运行机制中。湖南、甘肃、西藏自治区、青岛等地国资委指导所属企业建立规范的企业内部控制和风险管理体系。宁波市国资委强化企业廉情信息的收集、整理、运用，建立企业保廉促效工作机制。

　　（二）统筹协调经常性工作，促进了惩防体系内部各要素的协调运行。通过完善协调机制，才能整体推动惩防体系建设的进程，确保体系要素之间的平衡发展。河南省国资委建立一条沟通协调绿色通道，逐步完善了“联席工作会议、监督资源共享、主管部门联动、协作交叉办案”等四项制度。安徽省国资委、宁夏回族自治区国资委完善信息网络、构建制度体系、建立联动机制、明确责任要求，努力实现监督主体间的良性互动。天津市国资委落实组织保障、完善协调制度、借助责任制，用组织协调水平的提升，推进惩防体系建设任务落实。吉林省国资委充分发挥纪检监察组织协调职能作用，增强惩防体系建设融入国资监管和企业经营管理的实效。山西省国资委注重发挥综合部门与办案部门的相互协调作用，采取调研督查和查办案件相结合的方法，大大提高了案件的成案率。江西省国资委建立了惩防体系建设联席会议制度和情况通报会制度，与省检察院建立了办案联席会制度。新疆维吾尔自治区国资委综合运用组织资源、教育资源、管理资源、监督资源等，推进反腐倡廉建设。

　　（三）优化监督资源配置，改善了企业的监督体制。国有企业内部存在多种监督主体和手段，各地国资委指导企业整合监督资源，形成监督合力，为纪委组织协调反腐败职能的发挥奠定基础。深圳市国资局创新市属国有企业纪委书记任职模式、建立外派监事和财务总监管理体制，从体制机制上解决监督力量整合规范化的问题。华电集团树立“大服务”“大协调”意识，建立各部门协同工作机制和外部监督资源“对接”机制，促进惩防体系有效运行。广西壮族自治区国资委提出职能上分、目标上合，任务上分、工作上合，行动上分、思想上合的增强监督合力思路。新疆生产建设兵团国资委建立了信息共享、成果共用和协调处理的监督体制机制。云南省国资委建立健全监督的领导体制、协调工作机制以及监督评价体系，确保监督体系有效运转。陕西省国资委将派出的巡视组和企业的监督机构实行统一调用，统筹巡视、党风廉政建设、监事会监督检查、审计等各项工作。黑龙江、四川、贵州等地国资委探索监事会与纪检力量的整合、经济责任审计和纪检监察工作的结合，进一步健全适应现代企业制度的监督体制机制。山东省国资委试点推行了纪检负责人派驻交流制。内蒙古自治区国资委指导包钢集团取消所属二级单位纪委，分片派出纪检监察审计组，权威性更高，监督效力更强。

　　（四）发挥惩防并举的综合效应，提高了解决具体问题的实际效果。惩防体系运用体系化的思路解决企业改革发展的具体问题。重庆市国资委搭建监督平台、发挥协调职能，实现对重钢环保搬迁工程全方位的有效监管。广东省国资委运用信息化手段，防范企业决策风险、财务资金风险、经管管理风险。大连市国资委指导大连港集团借鉴ISO9000国际质量管理体系模式,探索构建惩防体系的新方法。福建省国资委指导三钢集团运用工程建设项目部管理方式，实现纪检监察部门与业务部门的协调联动。河北省国资委建立了权力运行的预警防范机制、执行机制、监督机制和责任追究机制，促进了企业权力规范运行。青海省国资委指导企业细化“三重一大”集体决策制度落实措施。

　　这些宝贵经验和有效做法值得我们进一步总结，并在实践中不断深化。

　　三、加强组织协调，推进国有企业惩防体系建设

　　完善组织协调机制，对于深入开展反腐倡廉建设、保障企业科学发展具有重要作用。坚持“服务国有资产监管和企业改革发展，以党风廉政建设责任制为抓手，以构建惩防体系为主线，把惩防体系植入企业管理系统之内，把反腐倡廉要求体现到经营管理流程之中，加大组织协调力度，发挥惩防并举的作用，保障党和国家方针政策在企业贯彻落实、保障国有资产安全运行、保障企业领导人员廉洁从业”的总体思路，结合国资监管和企业改革发展的实践，不断推进国有企业惩防体系建设。

　　（一）围绕健全领导体制组织协调，形成系统治理的工作格局。

　　1．健全领导体制，抓好惩防体系建设的总体规划。一要健全惩防体系建设领导小组。在企业改制重组、结构调整、快速发展时期，调整充实惩防体系建设领导小组成员，坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众积极参与的领导体制和工作机制，抓好惩防体系建设。二要抓好惩防体系建设总体规划。要处理好构建惩防体系与深化国资监管和企业改革发展、与企业发展战略、与企业全面风险管理、与完善管理系统、与反腐倡廉建设经常性工作的各种关系。要把惩防体系建设规划纳入企业改革发展的总体目标和战略规划，组织协调相关部门搞好惩防体系建设的总体设计，在企业推进改革、调整结构、创新制度、优化管理中，统筹考虑，抓好整体工作的布局。三要制定好惩防体系建设阶段性方案。把握体系建设的进程和各项工作之间的内在联系，明确工作目标，研究阶段计划，分解部门职责，提出系统化、具体化的任务和措施，与企业改革发展工作同部署、同检查、同考核、同评价，形成齐抓共管、系统治理的工作格局。

　　2．落实责任制，形成综合治理的工作机制。一要不断完善责任制度。根据企业改制重组情况，健全党风廉政建设责任制及其配套制度，按照分级负责原则，在国有资产监管机构、国有企业两个层面深入推进反腐倡廉建设责任分解、责任落实和责任追究工作，一级抓一级，层层落实责任。二要强化“一岗双责”。明确企业主要负责人对惩防体系建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办的具体责任；明确各部门、各岗位惩防体系建设的任务和职责，横向到边、纵向到底，将责任层层分解，落实到位，形成全方位、全过程、全覆盖的责任网络。三要以党风廉政建设联席会议为平台，解决好力量整合、动员发动、统筹部署、协同行动、整体推进、系统运行的问题，形成综合治理的工作格局。

　　3．加强纪检监察组织建设，提高组织协调水平。一要指导企业把纪检监察组织融入到公司治理结构中，逐步形成纪检监察组织与公司治理结构有机融合、运转协调的新型体制机制。通过“双向进入、交叉任职”等途径，推荐符合条件的纪委书记依照法定程序进入董事会担任董事，符合条件的监察机构正职依照法定程序进入企业内部监事会担任监事，保证纪检监察组织的有效监督。二要抓紧健全纪检监察组织，逐步在所属企业各个层面形成完善的组织架构。按照不低于企业专职党群工作人员编制总数15%的原则，确立专职纪检监察人员编制。三要完善纪检监察机构主要负责人参加或列席企业有关重要会议的制度，积极推动纪检监察人员与经营管理人员轮岗交流，在本企业产生的纪委书记，原则上要交流任职，拓宽职业发展空间，强化组织协调力量。

　　（二）围绕推进框架建设组织协调，把惩防体系植入企业管理系统。

　　1．依托推进企业风险管理组织协调，构建好腐败风险预警防线。以企业开展全面风险管理为契机，在风险识别评估、防范和化解等环节抓好腐败风险防范工作，推动惩防体系融入全面风险管理，提高惩防体系建设的针对性和实效性。一要建设腐败信息识别预警系统。建立健全腐败预警信息库，集中采集审计问题信息、监事会发现问题信息、资产损失信息、信访举报信息、案件查办信息、专项检查中发现的问题信息和风险管理等七大“信息资源”，做好腐败风险识别和评估的基础工作。二要加强腐败风险的分析判断，明确提出惩防体系阶段性建设目标，为制定2012年以后的工作规划提供科学依据。三要确定惩治和预防工作的重要领域、重点对象。当前，要在企业非主业投资、境外资产管理、高危行业投资、物资采购和资金使用管理等“五个重要业务领域”，加大惩处腐败行为的力度。加强集中采购、集中招标、集中资金管理等预防工作，研究提出综合防范对策，采取有效措施，组织协调有效的防范力量，提高预防腐败能力，不断构筑好腐败风险识别防线。

　　2．依托推进企业文化建设组织协调，构建好思想道德防线。在企业文化层面，加强教育资源整合，积极构建全员全方位全覆盖的大宣教格局。一要将企业廉洁文化理念和内容渗透到企业文化之中，统一规划、统筹考虑，与企业精神、企业宗旨、企业核心价值理念相融合。二要拓展教育渠道，加强廉洁文化阵地建设。依托企业教育基地、文化标识、传播平台和教育制度等文化建设载体，搞好“领导树廉、宣教倡廉、岗位守廉、家庭助廉、员工评廉、组织考廉”活动，增强教育的互动力、渗透力和影响力。三要坚持教育与养成结合，使知与行相统一。既注重正面宣教又注重警示教育，既注重普遍教育又注重个性化教育，既注重宣传教育又注重把廉洁理念寓于管理制度，促进廉洁自律与尽职尽责统一。

　　3．依托健全公司治理结构组织协调，构建好决策风险防线。认真贯彻落实《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，一要组织协调有关部门抓紧建立实施办法，完善党委（党组）会、董事会、监事会、经理层各项决策制度和议事规则，细化决策程序，明确追究决策责任等配套保障措施，建立决策回避制度和项目后评估制度，健全治理结构的权力运行规则。二要督促企业把贯彻落实“三重一大”决策制度实施办法与规范董事会建设、完善公司治理结构结合起来，与企业章程相衔接，逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的企业治理机制，确保决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约。三要加强监督检查。纪检监察机构要组织协调有关业务部门，切实把“三重一大”决策制度执行情况作为监督工作的重点事项，实行监督检查，加强责任追究，完善决策失误纠正和责任追究机制，构建好决策防线。

　　4．依托健全企业内部控制组织协调，构建好权力运行风险防线。一是在管理制度层面要坚持合法性。检查改制重组后企业制度的合法性，纠正与有关法规相抵触、不体现法规要求的规定。二是在业务流程层面要体现合规性。把《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的要求体现到企业经营管理流程之中，认真纠正授权不清楚、职责不明确、权限不清晰、程序不完善、监督不到位的问题。三是在信息技术层面要提高控制力。充分运用现代信息化手段，提升防控风险的能力，提高惩防体系建设的网络化、智能化水平。四是在监督层面要增强执行力。要针对企业经营管理的突出问题开展专项检查，针对影响企业效能的主要风险点开展效能监察，加强执行过程控制，督促业务监管部门采取监督措施，加强业务监管，提高企业管控能力。

　　5．依托健全责任追究机制组织协调，构建好惩处腐败行为的惩戒防线。一要以人为本，始终坚持惩前毖后、治病救人的方针，尊重客观事实，讲究政策策略，集中力量查办大案要案。二要建立健全企业经营管理责任、党纪责任、领导干部问责和法律责任等相互衔接的责任追究机制。区别对待，最大限度地警示和挽救企业管理人员，最大程度地体现对企业经管管理人员的政治爱护。三要充分发挥办案的治本功能。要坚持以惩促教，以惩促建，以惩促改。

　　（三）围绕健全运行机制组织协调，形成体系整体运行的工作机制。

　　1．在企业层面，主要围绕促进改革、加强制度建设和实行综合监督等重大问题开展组织协调，解决好深化改革、创新制度、有效监督等问题。一要以惩防体系建设规划和阶段性目标为牵引，以分解工作要点为抓手，建立纪检监察机构与业务部门沟通协调的机制。通过召开联席工作会议，统筹安排落实党和国家对国有企业的有关政策法规精神，推动公司制股份制、规范董事会建设、业绩考核、薪酬管理和国有产权进场交易的改革和制度创新。二要完善经常性的工作沟通机制。要加强纪检监察机构与其他业务部门经常性、制度化的工作交流，定期向组织、人事管理部门通报企业领导人员廉洁从业情况，特别是来信来访情况，参与重要业务工作会议，全面了解企业经营运行情况，促进制度建设等。三要围绕整合监督资源加强协调。推动纪委书记统一领导和协调纪检监察、审计与所出资企业监事会工作，拓宽信息渠道，丰富监督手段，共享监督成果。

　　2．在企业纪检监察机构内部，主要围绕领导人员廉洁从业、宣传教育、制度建设、效能监察、查办案件等经常性工作，加强组织协调，解决好各项工作任务有机联动的问题。一要继续坚持单项工作综合抓、具体工作系统抓的工作方法，牢固树立“一盘棋”全局观。二要深刻认识企业反腐倡廉建设各工作任务之间的内在联系，把查结的典型案件作为教育内容，把监督检查发现问题的原因作为制度建设的重要依据，把修订完善的制度作为监督检查和查办案件的依据。三要改进工作方式。根据惩防目标和阶段任务，一个时期突出一个重点，统一调用各职能部门的力量，优选教育内容、细化教育对象、确定专项监督事项、确立效能监察项目、调整办案计划、加强办案力量、深入理论研究、强化工作指导。在一个时期，使教育、制度、监督、惩处等各项工作形成目标统一、步调一致、职能协同、优势互补、联系运行、功效倍增的“惩防并举”之势，把“五指攒紧”，打好惩防并举的“组合拳”。

　　3．在国有资产监管机构与企业之间，主要围绕惩防体系建设、检查考核、上下联动、研讨交流等组织协调，解决好指导促进、整体建设、系统运行的问题。一要抓好规划的部署指导。结合企业实际明确阶段目标，提出工作要求，研究政策举措，实施有效指导。二要抓好情况通报。完善反腐倡廉情况通报制度，定期通报惩防体系建设工作的进展情况并督导推进。三要抓好研讨提高。针对惩防体系建设过程中遇到的新情况、新问题，组织专题研究，群策群力、破解难题，为深入推进惩防体系建设提供理论指引。

　　4．在国有企业与其他社会主体之间，主要围绕查办案件、借用外力等方面组织协调，解决好集中力量查办大要案和共同维护企业稳定的问题。一要与公检法机关建立协作办案机制。对于自查案件，在掌握和认定了重大犯罪事实后，或者发现案情重大、涉及面广时，及时移交司法机关处理，以保证案件办理的合法、准确和及时。查办重大疑难案件时，商请检察机关提前介入，发挥作用。二要充分发挥社会中介机构的作用。借助会计师事务所、产权交易所等中介机构，丰富管理手段。三要取得司法部门和政府监管部门对国有企业改革发展的理解和支持，协调政策措施，把查处腐败分子与维护企业稳定统一起来，处理好查办案件与保持企业平稳运行的关系。

　　5．在完善惩防体系建设中，主要围绕形成激励约束机制组织协调，健全考核评价指标体系，解决好构建惩防体系的动力问题。一要合理设置惩防体系建设的评价指标，把融入企业中心工作、保证和促进企业科学发展、实现国有资产保值增值，作为检验惩防体系建设成效的主要标准。二要科学评价。坚持工作考核与结果考核相结合，突出结果考核；定性评估与定量评估相结合，突出定量评估；辅助指标与主体指标相结合，突出主体指标；共性指标与个性指标相结合，突出个性指标。三要探索与企业综合考核挂钩，特别是与企业领导班子经营业绩考核、“四好”班子建设考核等挂钩，把考核综合评价的情况作为对领导人员业绩评价、薪酬核定、选拔任用的重要依据，保持惩防体系建设的责任动力。

　　同志们，实践在发展、认识在深化。国有企业惩防体系建设任务艰巨，需要我们不断探索研究，认真积累经验，努力发挥组织协调作用，不断把惩防体系建设提高到新的水平，保证国有企业科学发展！