在惩防体系建设中提高国有企业预防腐败能力

国资委党委委员、纪委书记  黄丹华

（2005年9月8日）

同志们：

　　这次地方国资委纪委书记研讨会，是我们贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的一项重要举措。吴官正同志在中央纪委第五次全会参加中央企业组讨论时指出，希望认真研究国有企业如何加强预防腐败工作，使企业领导人员不犯或少犯错误；如何提高及时发现、阻止和纠正企业领导人员犯错误的能力。官正同志根据国有企业改革和发展实际，提出了在惩防体系建设中提高预防腐败能力的重大课题，这是深化国有企业反腐倡廉工作，维护企业改革发展稳定大局，实现国有资产保值增值的一项重要任务。

　　如何在惩防体系建设中提高国有企业预防腐败能力，必须对企业腐败案件发生的特点及规律进行分析与研究。剖析这些案例，其产生的原因集中表现在三个方面有明显缺陷：一是由于企业权力构架不合理、职责不分明和法定责任不到位而缺乏对权力有效制衡；二是由于某些人在市场经济条件下理想信念淡薄、法纪观念缺失和心态失衡而生成腐败动机；三是由于体制机制制度的缺陷以及监督机制不完善、监督缺位或流于形式而构成腐败机会。因此，国有企业铲除腐败滋生的土壤和条件，必须围绕权力运行，着力于制度创新、体制创新、管理创新和文化建设，从改进权力配置、抑制腐败动机、减少腐败机会三个方面综合治理，深化源头治本措施，提高预防腐败能力。

　　一、通过推进改革，提高权力制衡能力

　　实现权力的科学配置，形成内在的相互制衡，是防止权力失控的根本途径。要结合完善国有资产管理体制和深化国有企业改革，注重创新体制、分清职责和法定责任，从国有资产监管体制、企业法人治理结构和经营管理机制的层面，形成对权力的合理构架和对权力运行的有效制衡。

　　(一)深化国有资产管理体制改革，落实监管责任。荣融主任多次强调，要加快组织、法规、责任三大体系建设。一是完善出资人制度。要适应投资主体由单一化向多元化发展、监管主体从拥有国有企业向持有国有资本转变的新要求，建立健全责权明确、管理规范、上下协调、精干高效的国有资产监管机构和统一有效的监管机制，坚持和改进外派监事会工作，加强出资人代表对企业国有资产经营权的监督管理。二是加快国有资产监管法规体系建设。要继续抓紧制定国有资产监管的法规规章和规范性文件，尽快出台授权经营、重要子企业重大事项管理等办法，切实把国有资产管理纳入法制化、规范化的轨道，确保有法可依，有章可循。三是落实国有资产经营责任体系。全面实行年度经营业绩考核责任制和任期经营业绩考核责任制，把年度考核与任期考核有机结合起来，逐步完善经营业绩考核体系。要严格依照法定权限和程序，履行对企业国有资产的监管职责。在层层落实国有资产经营责任的同时，对在国资监管中越权违规或由于不作为而导致国有资产重大流失的行为进行责任追究。

　　(二)完善法人治理结构，合理配置权力。建立规范的公司治理结构，对于形成权力制衡至关重要。当前，要贯彻落实党的十六届三中全会提出“使股份制成为公有制的主要实现形式”的要求，以改革统揽预防腐败工作。一是要加快国有企业股份制改革的步伐，支持具备条件的企业整体上市。二是要积极引进境内外战略投资者，大力发展国有资本、集体资本、非公有资本等参股的混合所有制经济。三是对难以实行有效的产权多元化的企业和确实需要国有独资的大型集团公司，要通过引入外部董事等建立健全董事会。按照现代企业制度要求，完善法人治理结构。规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。

　　(三)完善企业内部制衡体系，防止权力滥用。围绕企业用人权、财权、物权和事权，从操作层面上实行适度集权、合理授权和分级管理。一是适度集权，增强控制力。对投资决策、财务资金、重要人事等需要集权的重大事项，必须集中控制，防止分散滥用。二是合理授权，形成牵制机制。要合理分配内部权力，明确各部门各职位必须在授权范围内行使职权；把集中的权力分为若干环节运作并形成相互制衡。三是分级管理，健全权责体系。对子公司，特别是境外企业，要按照有效管理幅度的原则，加强管理层级的权力制衡。四是发挥党组织的监督保证作用。贯彻落实《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》，发挥企业党委参与重大决策的监督保障作用；加强职代会和工会的民主监督，建立职工董事、职工监事制度；推进厂务公开、领导人员述职述廉、民主评议等做法，增加企业权力运行的透明度。

　　二、通过深化教育，提高道德防范能力

　　有针对性地加强教育，牢固树立拒腐防变的思想道德防线，是抵御和防止腐败的坚实基础。国有企业要坚持加强具有企业特点的反腐倡廉教育，在提高道德水平和道德行为约束、形成廉洁氛围等方面取得实实在在的成效。

　　(一)深化反腐倡廉教育，增强道德约束力。加强思想道德教育，是反腐倡廉的基础性工作。一是把握教育重点对象。要坚持以国有企业领导人员以及有业务处置权的重要岗位人员为重点，认真进行反腐倡廉教育。二是把握教育的着力点。企业领导人员要坚定搞好国企的信心，坚持诚信守法、廉洁从业，树立正确的从业道德观念和价值取向，强化责任、义务、形象意识，筑牢思想道德防线，自觉经受住发展社会主义市场经济和改革开放条件下的各种考验。三是讲求实效。坚持教育与管理、自律与他律相结合，采取各种有针对性和有效的教育方法，创新工作载体和活动方式，分层和因人施教，使反腐倡廉教育及时鲜活、具体实在和长效管用。

　　(二)推动职业道德建设，强化行为约束力。规范职业道德，是廉洁从业的重要保证。一是健全职业道德规范。要结合贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，以“履职尽责”和正确处理国家、企业和个人的利益关系作为行为准则，建立健全具有时代特征、符合岗位要求、易记能做、便于考核的职业道德规范，用以教育和约束从业行为。二是促进职业道德养成。国有企业要把职业道德建设作为一项系统工程来抓，与健全工作守则、完善行为准则、建立廉洁从业承诺制度等相结合，注意内容的针对性和载体的新颖性，坚持不懈，循序渐进，逐步深化职业道德意识，强化职业道德规范，养成职业道德风尚，形成自我约束和自我控制。

　　(三)建设企业廉洁文化，形成氛围约束力。在企业反腐倡廉工作中，要高度重视并充分发挥廉洁文化建设的重要作用。一是把廉洁文化作为企业文化建设的重要内容。企业文化是提高企业核心竞争力的重要思想基础，要重视国有企业从自身发展中提炼充满生机的企业精神和核心价值观，加强具有鲜明特色的企业文化建设。要把廉洁文化纳入企业文化建设的规范之中，以企业诚信体系建设为核心，以企业经营理念、价值取向、行为规范、评判标准为内涵，营造诚实守信、廉洁从业的企业廉洁文化，形成“以廉为荣，以贪为耻”的氛围。二是把企业廉洁文化作为提高预防腐败能力的重要途径和创新形式。在廉洁文化建设中，拓宽覆盖面，增强感召力、渗透力和约束力。用道德环境和廉洁氛围，潜移默化地教育、陶冶和感染、影响企业员工。要把廉洁文化融入企业管理，形成企业精神和行为规范，净化从业环境，发挥有效预防腐败的重要作用。

　　三、通过人本化管理，提高激励保障能力

　　建立与现代企业制度相适应的企业人员管理办法，提高激励与约束相结合的人本化管理水平，是抑制腐败诱因的重要条件。注重把对人的管理作为企业管理的核心内容和决定因素，建立健全激励约束机制，从物质和精神方面为预防腐败提供保障。

　　(一)从共同愿景、发展目标的核心价值观等精神方面为预防腐败提供激励保障。要把关爱、尊重、激励、吸引和培养人才作为实现企业发展规划和提高预防腐败能力的内在要求，努力营造以人为本的环境。一是注重激励机制的内在因素，运用企业的发展和成就激励员工。通过提高全员积极性、创造性和责任心、成就感，以及成长发展机会和鼓舞士气等，形成鼓励勇于改革、开拓创新、科学管理、廉洁从业的企业负责人和优秀企业家脱颖而出的氛围。二是将实现员工自身价值与企业发展前景紧密联系起来。重视员工的合法权益和发展需要，通过确定目标和创造机会，不断发掘潜力和帮助引导，给员工以期望，产生心理动力，激发工作热情，发挥个人的智慧和潜能，与企业共同承担责任，更好地实现企业目标和自身价值。

　　(二)从利益调整、环境优化和制度健全等物质方面为预防腐败提供保障。要从工作关系、工作待遇和报酬等方面，努力营造效率与公平的良好外部环境。一是注重激励机制的外在因素，合理调整利益分配格局。在注重用事业、用情感留人的同时，也要遵循市场经济的客观规律以适当待遇激励人。二是实行企业负责人经营业绩考核同激励约束机制相结合的薪酬和奖惩制度。要坚持责权利相统一的原则，将绩效评价作为奖酬依据，建立健全科学合理、可追溯的国有资产经营责任制，实行企业负责人的薪酬、风险、责任与经营业绩挂钩制度，形成有效的激励约束机制。

　　(三)充分发挥激励与约束有机结合的预防腐败保障作用。预防腐败既需要合理有效的激励机制，也需要监督到位的约束机制，要将激励与约束有机结合。在强化监督约束权力运行，规范员工从业行为的同时，实行激励与约束同步并举的“双轮驱动”。重视建立完善包括从物质和精神两个方面的激励机制，激发员工内在潜力和主观能动性，保持旺盛的工作精力和良好的心理状态，以取得生产经营管理的绩效，促进企业可持续发展和经营管理者的廉洁从业。

　　四、通过依法治企，提高制度规范能力

　　用完善的制度规范权力运行，用严格的程序规范从业行为，是减少腐败几率的保证条件。要加强出资人监管体制、法人治理结构、经营管理机制和反腐倡廉等一系列制度建设，建立健全国有企业的制度体系，严格依法治企，发挥制度防腐的作用。

　　(一)提高制度的科学性，强化系统制约。通过健全经营管理制度，完善党内监督制度，规范从业行为制度，健全责任追究和惩处制度，完善反腐败领导体制和工作机制等，着力推进对权力制约和监督的制度创新。一是制度建设要切实可行、有效管用。针对国有企业发生腐败现象的特点及原因，从经营管理的漏洞和薄弱环节入手，建立可操作的规章制度。二是制度建设要系统。注重企业各项制度的配套与衔接，以及制度对权力运行各环节的规定要详尽，避免出现制度冲突、缺陷或盲区。三是制度建设要注意严谨和时效性。制度设计力求合理恰当，利于操作检查，尽量减少人为可变空间。在制定改革和管理措施时，要考虑到可能伴随出现的消极因素，把反腐败要求寓于其中。要针对企业改革和管理不断深化带来的新情况新问题，不断完善规章制度。四是制度建设要加强审视和评价。从企业重大事项决策、执行到经营活动管理，对各项制度建立相应的考评体系，及时修订、废止过时的规章制度，防止因制度建设相对滞后导致重大疏漏。

　　(二)增强制度的程序性，强化规范制约。要通过完善决策规则与规范决策程序，健全财务管理与加强财务监管制度，建立企业防范风险管理制度，完善企业境外国有资产监管制度，加快企业法律顾问制度建设等，完善企业决策和经营管理制度。一是完善企业权力运行程序。企业规章制度涉及经营管理的决策、执行、监督等各个环节和部位，要把权力运行程序作为制度建设的重要环节，使企业内部权力都有确定的运行程序，通过规范的程序加强制约，防止经营管理权力的失控与失范。二是推进权力运行程序的制度化。在重视实体性制度同时，要注重完善程序性制度和处罚性规定，发挥制度的约束作用。对于企业重要经营管理活动的重点部位和关键环节，资本运营、产权交易、投资决策、营销采购、财务资金、人事选用等重要事项的权力运作，要力求规程具体、程序严谨、罚则明确，在制度设计上尽量减少不确定性或自由裁量宽泛的弊端，不给腐败现象滋生留下空间。

　　(三)维护制度的严肃性，强化刚性制约。要通过加大对制度贯彻执行和监督检查的力度，促进和提高制度建设的质量与水平。一是建立有效的制度实施机制。要把制度的执行与经营责任目标考核挂钩，从责任、监控、利益等方面着手，促进和保证制度的贯彻落实。二是增进制度执行的公开与透明。对制度的研究制定、组织实施和监督检查，要逐步完善公开机制，促进制度的贯彻实施。三是加强检查和惩处违规现象。要注重对制度执行情况的监督检查，加强对提高制度执行力的分析研究，督促各项制度的贯彻执行。认真落实制度体系中的罚则，加强责任追究和领导问责，对制度执行不力的进行处罚和追究，维护制度的权威性。

　　五、通过有效监控，提高监督制约能力

　　切实加强监督，是减少腐败机会、有效预防腐败的关键。国有企业要注重把监督融入经营管理系统，作为管理的重要过程，针对权力运作的关键部位，重点对制度落实情况实施有效监督。

　　(一)发挥监督的控制与纠错功能，减少腐败的机会。通过重点监督检查企业用权行为的制度规范是否完善、各项规章制度的执行和廉洁从业要求的落实是否到位，推动进一步规范企业经营决策和执行环节的权力运作，形成按制度办事、靠制度管人，防止用权行为失范、失误甚至失控等问题的发生。同时，通过有针对性地开展专项监督检查，对发现的行为不合规问题及时予以纠正，对规程不合时宜问题督促修订完善，从而维护规章的严肃性，增强制度的执行力。

　　(二)发挥监督的约束和防范功能，对腐败形成遏制。要坚持把监督渗透到国有企业改革发展各个阶段和生产经营的关键环节，与建立健全国有资产监管体系和企业内控机制有机结合，与企业管理体系相融合，加强对关键部位、重要岗位和薄弱环节的管理与监督。主要依靠有序管理和有效监督，使国有企业这样有着大量生产经营活动的经济组织，又处于高度动态变化过程中的复杂系统，确保权力正确行使和制度贯彻落实，有效约束违规违纪现象，防范消极腐败行为。

　　(三)发挥监督的惩戒和警示功能，对腐败形成威慑。要使监督切实有效，必须将监督结果同奖惩和追究挂钩，做到执纪必严、违者必究，追究到位、惩戒有力。国有企业要坚持依法治企，按照法定的权限和有关规定，严格监督检查法律法规和企业规章的执行情况。要综合运用纪律处分、组织处理、经济处罚、法律制裁等手段，提高查办案件的综合效能，增强惩戒的威慑和警示作用，发挥惩处的治本功能，扩大监督的效果。

　　(四)完善监督机制，改进监督方式和增强监督效能。要从国有企业的实际出发，建立完善适合社会主义市场经济体制和现代企业制度的监督机制。要在提高权力行使人自觉接受监督的同时，改进企业民主监督和公开监督，逐步解决同级监督难的问题，如探索纪检机构实行垂直领导、派驻和巡视监督等。要坚持把企业监督工作与落实党风廉政建设责任制相结合，教育、制度、监督并重和一体化运作，把监督责任落实到位。要进一步整合监督资源，形成监督合力，注重运用现代信息技术，加强过程监督和实时动态监控，构建全方位、多层面的监督网，提高监督效能和预防腐败的能力。

　　六、通过预警预测，提高风险控制能力

　　提高预警预测水平，是提高有效预防腐败能力的重要标志。国有企业要注重把防范腐败风险纳入企业风险管理之中，建立预警预测机制，逐步形成系统，增强有效预防腐败的主动性和预见性。

　　(一)坚持把加强预警预测作为提高预防腐败能力的战略性措施。深化企业改革带来的利益调整更加深刻，参与国内外市场竞争使企业面临的经营环境复杂多变，在为企业发展创造机遇的同时，也增大了滋生腐败的不确定因素。因此，要把加强预警预测作为提高预防腐败能力的一项战略性措施，以增强反腐倡廉工作的前瞻性、主动性和有效性，降低反腐败成本。构建惩防腐败体系，将促进企业反腐倡廉工作与经营管理活动全面融合。使以往纪检监察部门对腐败问题的预警预测仅从信访举报、案例分析等渠道获取信息进行分析，或者往往是应急性调研的局面，变为企业各部门共同参与，突破了信息、知识、技术等范围与空间，从更大视野在企业经营管理中全方位加以推进，从而为形成有效预防腐败的预警预测系统奠定了坚实的基础。

　　(二)建立健全预警预测机制。在企业改革发展和国有资产经营中，对一些不确定因素可能衍变发生消极腐败的违纪违法问题及时预见和防范，要充分发挥预警预测的作用。一是加强识别。在企业管理流程、重要经营活动、重大决策执行、改革措施实施、员工教育管理、完善规章制度以及执行、监督和检查等工作中，对可能发生的国有资产流失、侵害职工合法权益等消极腐败问题，能够及时识别。二是进行评估。即对识别的问题可能发生的概率、范围、影响大小、后果严重程度等，进行定性与定量分析，及时发出预警信号。三是提出对策。根据识别和评估的结果，研究提出相应的对策措施，提供企业领导决策和处置，有效预防腐败的发生。

　　(三)建立和完善预警预测系统。预警预测是一项科学性、技术性很强的工作。反腐败预警预测作为企业风险管理的有机组成，要逐步形成系统。一是加强统一领导和组织协调，各部门共同参与。通过加强宣传、明确责任，增强各部门对预警预测重要性的认识，使其成为企业各部门经常性和连续性的工作。预警预测的识别和评估的结果及对策建议，要作为企业领导决策的重要依据，成为反腐倡廉工作的防控目标。二是做好基础性工作。要把各类信息的管理和运用作为预警预测的基础，坚持从信访举报、案例分析、民意调查、财务管理、内部审计等渠道获取信息，同时协调企业风险管理部门督促其他各部门开展预警预测工作，并综合管理各部门提供的各类信息，借助计算机技术特别是网络技术，运用现代管理理论和科学方法，设计和构建适合企业特点的分析工具，对可能发生的腐败风险作定性与定量分析。三是加强信息沟通。及时把预警预测的识别、评估和对策建议提供给企业领导，把防范的措施落实到相关部门，形成防范腐败的整体行动。使反腐倡廉工作逐步从亡羊补牢转向未雨绸缪，实现对腐败问题的超前防范，消除和减少企业改革发展中的消极因素和不利影响，促进企业可持续健康发展。

　　今年是构建惩防体系的开局之年，工作刚刚起步，提高国有企业有效预防腐败的能力，需要长期探索和实践。建立健全教育、制度、监督并重的惩防腐败体系，是提高预防腐败能力的根本途径。提高预防腐败能力既是惩防体系建设的基本要求和核心内容，也是检验惩防体系成效的重要标志。构建惩防体系为预防腐败提供了新的平台，使过去单一责任部门的行为变为企业各部门参与的齐抓共建，由各部门局部治理变为全方位整体预防，把相对滞后和不连续的遏制变为融入管理的动态实时防控，从而增强预防腐败的系统性和实效性，促进预防腐败能力的提高。着力提高预防腐败能力，又必然从教育、制度、监督、改革、惩处等方面，全面落实惩防体系的各项措施和要求，从而整体推动惩防体系建设。

　　我们要以这次研讨会为起点，拓宽沟通联络渠道，搭建信息交流平台，加强联系与配合，进一步从理论与实践的结合上，深入研究在惩防体系建设中如何提高国有企业预防腐败能力，进一步取得积极成效。一是高度重视，始终坚持不懈。把提高国有企业预防腐败能力同惩防体系建设的总体目标和阶段性任务相衔接，在逐步深化中同步增强和提高。二是注重调研，理清工作思路。加强理性思考，理顺惩治和预防腐败的工作思路，注重研究新情况和新问题，把握关键环节，增强针对性和有效性。三是增进联系，加强信息交流。在目标一致、责任相同的前提下，有必要建立起工作联系机制，增进相互支持与合作。国务院国资委纪委将积极主动地为各地国资委纪委提供服务和帮助，为在惩防体系建设中共同提高国有企业有效预防腐败的能力，做出应有的努力。