抓住机遇  开拓进取
不断把企业总法律顾问制度试点工作引向深入

中国铁路工程总公司

　　中国铁路工程总公司，简称CREC，是集勘测设计、施工安装、工业制造、科学研究、技术咨询、工程监理和监管运输为一体的多功能、国有重点特大型建设集团，修建铁路占全国铁路总长的2/3以上。2002年，在“中国企业500强”中排名第27位，在美国《工程新闻记录》评选的全球最大225家国际承包商中名列第73位。总公司《建立企业总法律顾问制度的实施方案》于2003年1月17日得到国家重点企业总法律顾问制度试点工作小组办公室的正式批复后，总公司企业总法律顾问制度试点工作进入实施阶段。在国家重点企业总法律顾问制度试点小组的正确领导下，在总公司领导的大力支持下，在有关单位的努力下，试点工作有序推进，取得了阶段性成果。

　　一、试点工作基本情况

　　（一）加强领导，积极推进试点工作。对于开展企业总法律顾问制度试点工作，总公司领导十分重视，专门召开总经理办公会议，进行研究和部署。2002年12月，在第24次总经理办公会议上，通过了《中国铁路工程总公司建立企业总法律顾问制度的实施方案》，并将总公司总法律顾问定位于总公司高级管理人员，与副总经理处于同一层次，采取兼任过渡方式。并决定首先在九个工程局推行企业总法律顾问制度。之后下文成立了总公司法律事务部，任命了总法律顾问，从人员和机构设置上保证了试点工作的开展。同时，总公司还发布了《中国铁路工程总公司2003年法律事务工作要点》，其中对开展试点工作进行了专门部署。在年初召开的全公司系统领导干部会议上，总经理秦家铭在讲话中多次强调试点工作的重要性，并对推行和建立企业总法律顾问制度提出了要求，做出了具体安排。

　　为了推动试点工作，总公司还在京召开了所属九个工程局推行企业总法律顾问制度座谈会，总公司总法律顾问和各局主管领导及法律事务机构负责人参加了会议。会上，大家畅所欲言，谈设想，提建议，表示将以高度的责任感和使命感，尽职尽责，做好这项工作。会后形成了《会议纪要》，下发到了总公司所属各单位。同时还在《中国铁路工程报》的重点版面，报道了会议情况，全文转发了座谈会《会议纪要》，进一步推动了试点工作的深入。

　　（二）落实制度，健全机构，保证试点工作的顺利进行。抓好企业规章制度建设，建立健全法律顾问机构，是开展试点工作的重要环节。为此，总公司从整章建制入手，先后制定了一些工作职责和管理办法。为了明确分工，落实责任，总公司发布了总公司总法律顾问、总法律顾问助理、法律事务部部长、法律顾问岗位职责及法律事务部工作职责。同时，总公司法律事务部研究制定了《中国铁路工程总公司合同管理办法》，共计11章112条，涉及到合同管理的各个环节，特别突出了企业法律顾问的事前预防把关作用，明确规定了非经企业法律顾问审核不得签署合同。还起草完成了《中国铁路工程总公司法律事务工作暂行办法》，共计19章148条，从企业法律顾问地位、资格到总法律顾问、法律事务机构的设置，从法律咨询、参与企业重要经济活动、授权管理、知识产权管理、工商登记管理、债权债务管理、工程索赔管理、证据管理、纠纷处理、外聘律师及公证事务管理等到法律顾问奖惩，基本上涵盖了企业法律顾问的全部工作，目的是通过该办法的执行，进一步规范法律顾问工作，使之系统化、程序化、制度化，努力构建企业防范经营风险的法律保障体系。该办法已经下发所属企业征求意见，计划于九月颁行。

　　在试点工作中，总公司重点抓了法律顾问机构的落实。发布了《关于在总公司所属单位推行企业总法律顾问制度的指导意见》，对“三个到位”提出了具体要求，明确规定“企业应独立设置法律顾问机构，在企业中真正成为与经营、财务等部门处于同一层次的职能部门”。按照总公司的要求，各工程局制定了本企业建立总法律顾问制度的实施方案，并得到了总公司的批复。在批复过程中，总公司认真把关，严格按文件精神办，对于不设总法律顾问或不独立设置法律顾问机构的单位，有的将方案退回要求重报，有的在批复中明确提出改正要求。到目前为止，根据各工程局所报方案及总公司的批复，九个工程局全部设立了总法律顾问（副局级），均采取兼任过渡方式，现职法律顾问中，有5名法律顾问被任命为副总法律顾问或总法律顾问助理；有2个副处级部门升格为正处级部门，有3个正科级部门直接升格为正处级部门。现九个工程局的法律事务机构中有八个为中层（正处级）部门，定员由29人增加到37人。

　　（三）积极承办法律事务，为企业发展服务。总公司法律事务机构自开展企业总法律顾问制度试点工作以来，在落实阶段性任务的同时，积极开展法律事务工作，在参与改革改制、主辅分离等重大经济活动、审查合同、草拟和审查企业重要规章制度等方面，发挥了重要作用，提供了优质高效的法律服务，收到了较好的效果。总公司领导在生产经营活动中经常主动听取法律顾问的意见。截止目前，总公司法律部承办涉法事务标的额已超过40亿元人民币，其中不乏涉外项目，认真、优质的服务得到了广泛的认可。

　　二、对试点工作的认识和体会

　　自改革开放后，企业法律顾问制度经过20年的发展，经历了风风雨雨，艰难曲折。自1997年原国家经贸委颁布了《企业法律顾问管理办法》之后，企业法律顾问工作迈上了新台阶，逐步走向规范化、制度化，取得了长足的进步。2002年7月，国家七部委办联合下发了《关于在国家重点企业开展企业总法律顾问制度试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），它在中国企业法律顾问制度发展史上，具有里程碑意义。它是落实“三个代表”重要思想的具体体现，是贯彻“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略的实际行动，是应对入世挑战、全面提高国际竞争力的一项重要举措，也是企业制度创新、管理创新的有益探索。特别是国有资产管理体制改革后，国有资产监督管理委员会代表出资人行使权能，国资委对国有资产保值增值的功能凸现。企业法律顾问是维护国有资产安全的重要力量，承担着重要的职责。职责靠制度作保障。因此，建立企业总法律顾问制度对国有重点企业而言，更体现出必要性和紧迫性。

　　（一）主管部门的有力推动，定标准、提要求，是建立企业总法律顾问制度的强大动力。实践证明，在现阶段，如果没有有关主管部门强有力的推动，这项工作是很难成功的。《指导意见》的出台是及时的、必要的。国资委作为出资人代表，以出资人的身份，对企业法律顾问工作提出意见和要求，无疑会对这项工作产生前所未有的推动作用。

　　（二）决策层认识到位，实现坚强有力的领导，是企业建立总法律顾问制度的首要前提。总公司能够申请作为首批中央指导的试点企业，得益于上级部门对总公司的关心和支持，得益于总公司领导具有较强的市场规范意识和法制观念，对实现依法治企、特别是依法决策的决心，对企业法律顾问工作的高度重视。在2002年初，秦家铭总经理就提出把企业法律顾问队伍作为总公司重点建设的六支队伍之一。在《中国铁路工程总公司法律宣传教育第四个五年规划中》，也把加强企业法律顾问机构建设，建立和健全各项法律顾问制度，培养和吸引高素质企业法律顾问人才作为总公司“四五”普法的一项重要内容。在研究总公司建立企业总法律顾问制度的总经理办公会上，秦家铭总经理、石大华书记不仅对建立企业总法律顾问制度态度坚决，而且对工作部署做出了重要指示。实践充分证明，只有高层认识到位，思想高度一致，中层才能推动有力，实施有效，基层才能广泛参与，有序操作。可以说，决策层重视的程度，领导人的力度，直接决定了企业总法律顾问制度推行工作的高度、深度和满意度。

　　（三）吃透精神，深刻领会《指导意见》，是建立企业总法律顾问制度的基础。《指导意见》是企业推行、建立总法律顾问制度的纲领性文件。从总公司领导到承办部门，不断加深理解，领会精神实质。通过认真学习，使我们对建立企业总法律顾问制度的重大意义、基本原则、目标要求由比较含糊到逐步明确，从而为这项制度的建立和推行奠定了良好的认识基础。特别是通过对“一个健全、两个提高、三个到位”要求的学习和领会，使之成为总公司及总公司所属单位在建立企业总法律顾问制度中坚定不移的基本原则。

　　（四）合理规划，统筹安排，是建立企业总法律顾问制度的重要环节。从2002年8月开始到2003年1月，总公司法律事务部门重点对所属九个工程局的企业法律顾问工作进行了调研，掌握了情况，并在调研过程中，通报了《指导意见》的重要精神。总公司本部设立了总法律顾问和法律事务部后，在积极制定和履行职责的同时，立即对在总公司所属单位推行企业总法律顾问制度的工作进行了部署。通过转发《指导意见》，宣传国家政策；通过发布2003年《法制工作要点》，纳入工作日程；通过召开座谈会，广泛听取各单位意见；通过制定实施办法，实现可操作性；通过总公司领导干部会议，布置工作任务；通过报纸媒体，提高这项工作的“知名度”。经过精心安排和组织，使得这项工作正在按计划稳步推进。

　　（五）抓住重点，强化职能，是建立企业总法律顾问制度的关键。企业建立总法律顾问制度是实现企业对生产经营全过程的法制化管理的系统工程，是企业防范经营风险的法律保障体系，涉及机构设置、人员配备、制度建设等方方面面。作为一项新兴的制度，总法律顾问制度不可能一蹴而就。结合总公司的实际，抓住“制度建设”这个纲不放，立足重点突破，循序渐进。鉴于合同管理是企业法律顾问的一项重要工作，又能充分体现预防为主的要求，因此，把制定一部既能反映企业实际，又能防范法律风险的《合同管理办法》作为一项重要工作。通过这项工作，逐步带动企业法律顾问的相关工作，强化企业法律顾问的参与意识、预防功能。

　　（六）广大企业法律顾问积极参与，上下联动，是建立企业总法律顾问制度的保证。企业法律顾问制度的发展，是与企业法律顾问本身分不开的。法律顾问正是通过辛勤工作，取得社会的认可，同时推动制度建设的发展。在肯定成绩的同时，如何追求更大的发展，如何体现更高的服务水准，这本身也是总法律顾问制度的内在要求。总公司在推行和建立总法律顾问制度伊始，就再三强调：建立总法律顾问制度，不是总公司本部自己的事，也不是哪一个人的事，而是所有法律顾问的事；它不是一件被动完成的工作，也不是一件应景的摆设，它是全体法律顾问共同的事业，是一项需要倾注热情和心血的长久的事业。惟有如此，这项事业才能长久，才有生命力。作为先行一步的总公司所属九个工程局，有的召开法律顾问工作会议，有的召开座谈会，积极探讨如何建立总法律顾问制度和建立一支什么样的法律顾问队伍。

　　三、试点工作的效果和遇到的主要问题

　　试点工作至今半年有余，尽管有的工作才开始做，还有许多工作未进行，但效果仍然是明显的：

　　（一）通过在总公司系统建立总法律顾问制度，各级领导依法治企的意识和对企业法律顾问作用的认识进一步加强。建立企业总法律顾问制度的过程，本身就是一个宣传法治的过程。宣传和推动企业法律顾问工作，从未达到今天这样的高度、广度和深度。

　　（二）法律顾问层次得到提升，法律顾问队伍得到一定程度的加强。在企业的决策层，有了代表法律顾问的声音，法律顾问参与企业决策和企业重大经济活动的途径进一步理顺。九个局一级法律事务机构定员由原29人增加到37人，队伍逐步得到加强。

　　（三）激发了广大企业法律顾问的积极性和工作热忱。通过设立总法律顾问，大大提升了法律顾问在企业中的地位，反映了法律顾问的工作价值，激发了法律顾问的归属感和进取心。

　　在取得成效的同时，由于历史的原因，试点工作仍然面临着一些问题，主要是：

　　（一）企业领导人员，特别是决策层依法治企，依法决策的意识和对企业法律顾问工作重要性的认识程度有待于进一步提高。从各单位设置法律事务机构可以看出，有的单位领导是口头与行动都重视，而有的单位领导口头很重视，一到行动上，找原因、找理由，就是不做。因此真正提高企业领导人员的法律意识还有很多工作去做。

　　（二）“事前预防为主”的企业法律顾问工作原则尚未得到很好的贯彻落实。即便是法律事务机构升格了，职责写到纸上了，但人员不增加，现状未改变，工作重心和职能作用仍停留在“事后补救”上的现象较为普遍，过分强调企业法律顾问的诉讼职能，法律顾问扮演“消防队员”的角色没有得到根本改观。

　　（三）各单位企业法律顾问工作的发展极不平衡。从工程局现状考察，有的工程局有二十余名，有的工程局仅有四、五名；从局属各处级单位讲，有的有机构无人员，有的有人员无机构，有的无机构也无人员，企业法律顾问难以连成体系。这种状况不加以改变，企业总法律顾问制度很难取得深入。

　　（四）缺乏有效的激励机制，队伍不稳。企业法律顾问是企业管理层中特殊的群体，由于他们做出的成绩与地位和待遇失衡，只要和社会律师稍一比较，差距十分明显，法律顾问不安心工作，流失现象比较严重。长此以往，势必导致队伍不稳，甚至影响企业法律顾问发展的大局。

　　（五）企业法律顾问队伍的素质需要不断提高。企业法律顾问是既要懂企业经营管理又要懂法律的复合型人才，企业法律顾问只有不断地提高自身素质，才能不断满足企业的生产经营的需要。这需要企业法律顾问自身的努力，同时需要企业领导的关心和重视。

　　四、关于下一阶段试点工作的安排

　　在前一阶段，总公司建立企业总法律顾问制度取得了阶段性成果，但离上级的要求、离规划的目标还有很大差距。总公司决心在“三个代表”重要思想指引下，继续贯彻落实《指导意见》，积极按照国资委的要求，学习兄弟单位的先进经验，重点做好以下几个方面的工作：

　　（一）进一步落实《中国铁路工程总公司建立企业总法律顾问制度的实施方案》。该方案对企业总法律顾问试点工作进行了阶段性的部署，要循序渐进，狠抓落实。特别是对已推行总法律顾问制度的九个工程局，要努力落实总法律顾问职责，健全总法律顾问制度，总公司法律事务部将指导和帮助这九个工程局落实试点方案。

　　（二）进一步建立健全企业法律顾问工作的有关制度，积极探索企业法律顾问制度的科学内涵，完善内部法律监督机制。开展企业总法律顾问制度试点重在制度建设，要在前段工作的基础上，尽快起草、修订、完善企业法律顾问工作制度、企业法律顾问继续教育制度、企业法律顾问工作评议制度、企业法律顾问奖惩制度等，依法规范企业法律顾问的地位、条件、主要职责，逐步使这项工作走上法制化的管理轨道。

　　（三）加强法律顾问队伍建设，配齐配强人员。要通过举办各种培训班、专题讲座、组织学习考察等各种形式，对现在企业法律顾问进行培训，不断提高他们的政策理论水平和业务素质。特别要重视对企业总法律顾问的培养和企业总法律顾问后备人才的培养，不断提高他们的领导能力和决策水平，以适应新形势发展的需求。

　　（四）总结经验，查找不足，不断推动试点工作的深入。要在试点工作中，认真总结试点工作的基本做法、经验和体会，及时向国资委汇报工作进展情况，学习兄弟单位的先进经验和做法，查找问题和差距，改进和完善有关制度和措施，积极引导总公司所属其他单位（工厂、设计院、研究院）法律顾问制度的建立、健全工作，不断把企业总法律顾问制度试点工作引向深入。

　　（摘自中国铁路工程总公司总会计师、总法律顾问李建生在中央企业总法律顾问制度试点工作座谈会上的发言）