全面落实科学发展观
加快建立健全中央企业法律风险防范机制

——在中央企业法律风险防范机制建设工作会议上的讲话

国务院国资委主任、党委书记  李荣融

（2006年4月28日）

同志们：

　　这次会议是推动中央企业全面落实科学发展观，进一步加强中央企业法制建设，依法保障和促进中央企业改革发展的一次重要会议。刚才，宝钢和中石油的领导同志介绍了本企业法律风险防范机制建设的情况，张德霖同志介绍了国外大公司的做法和启示。会前还专门对中央企业总法律顾问和法律机构负责人分六个专题进行了培训和交流，淑和同志在培训班开班仪式上作了报告。通过培训和经验介绍，大家进一步提高了认识，开阔了视野，明确了方向，强化了责任，效果很好。下面，我结合会议的内容，讲三点意见。

    一、充分肯定国有资产管理体制改革和中央企业改革发展过程中企业法制建设的成绩

　　三年来，国资委和中央企业依法履行职责，加强国有资产监管法规体系建设，推进企业法制建设，建立健全企业法律风险防范机制，在很多方面都取得了积极进展。

　　一是以《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）等一批重要法规、规章的颁布实施为标志，依法建立企业国有资产出资人制度迈出了实质性步伐。2003年5月，国务院按照党的十六大和十六届二中全会精神，公布施行了《条例》，明确了企业国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产的出资人制度。与《条例》相配套，我们先后出台了15个规章和30多件规范性文件，并对现行257件涉及国有资产监督管理的法律法规和规章进行了全面清理，这对搞好企业清产核资、产权转让和业绩考核，完善企业选人用人与激励约束机制，加快企业股份制改革和结构调整等重点工作，起到了重要的推动、规范和保障作用。三年来，国资委帮助中央企业依法协调处理了大量重大法律纠纷案件，挽回或避免直接经济损失60多亿元。目前，企业国有资产监管法规体系框架已初步形成，国有资产法、企业国有资本经营预算办法等正在抓紧起草，依法维护所有者权益和所出资企业合法权益的国有资产监管工作逐步走上了法制化、规范化的轨道。

　　二是以在中央重点骨干企业推行总法律顾问制度为标志，企业依法决策、依法经营管理、依法维护合法权益的能力和水平有了明显提高。从2004年4月开始，按照国资委提出的企业法律顾问制度建设三年工作目标要求，中央企业积极推行以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设，到2005年底，53户中央企业中有29户实行了总法律顾问制度，占54.7%； 167户中央企业中有120户设立了法律事务机构的，占71.9%；中央企业法律事务工作人员超过了1万人。目前，中央企业依法决策、依法经营管理、依法处理各种经济纠纷和法律案件、依法维护自身合法权益的工作体系逐步形成，企业改组改制、兼并破产、“走出去”和对外投融资等重要经济活动中的法律咨询论证和审核把关得到加强，企业各项基础管理、合同管理、知识产权管理、纠纷案件管理等内部规章制度进一步完善。据对实行总法律顾问制度的39户中央企业调查统计，2005年企业法律顾问审查合同120多万份，出具法律意见书3.9万件，合同标的额达4.7万亿元。企业法律事务机构在重大决策和日常经营管理中的作用得到明显提升，有力地保障了企业各项经济活动依法进行。

　　三是以建立健全中央企业法律风险防范机制的提出为标志，企业运用法律手段服务保障和促进其核心竞争力的提高迈上了一个新台阶。2004年下半年以来，在加强企业风险防控的总体要求下，一些中央企业根据本行业和本企业特点开始对法律风险防范进行了积极探索。2005年3月，国有重点企业法律风险防范国际论坛的成功举办，以及随后开展的对外专题交流培训和软课题研究等，对推动企业在决策、经营、管理等各个环节建立健全法律风险防范机制发挥了积极作用。法律风险防范作为企业风险防范中最基本的要求，引起了中央企业的普遍重视。一些中央企业积极探索建立全面风险管理体系，构建起了业务部门、法律部门和审计部门三道风险管理防线；有的企业从投资、销售、采购、大额资金支付等重要环节入手，进一步明确了法律风险关键控制点；不少企业强化合同管理，制定并推广各类合同示范文本，避免了因合同条款违规违法引起的法律风险。目前，中央企业因自身违规失误导致的重大法律纠纷案件明显下降，生产经营管理活动进一步规范，中央企业强化法治、规范管理、诚信经营的做法已经产生了良好的社会影响。

　　这些成绩的取得，对于完善国有资产管理体制，促进中央企业改革发展，起到了积极的推动作用，中央企业负责人和企业法律事务工作人员付出了辛勤的努力。这次会议对中央企业十名优秀总法律顾问、十名优秀法律顾问、百名法律事务先进工作者和“四五”普法先进集体及先进个人进行了表彰。在此，我代表国资委和国资委党委向受到表彰的单位和个人表示热烈祝贺！向一万多名工作在中央企业法律顾问岗位上的同志们表示慰问!

　　在充分肯定成绩的同时，我们还应当看到存在的不足和薄弱环节。一是一些涉及国有资产监管重点领域的立法还需加快研究论证，国有资产监管法规体系尚还需要进一步完善。二是中央企业依法决策、依法经营的核心理念还未完全确立，崇尚法治和追求创新的企业文化氛围尚未真正形成。三是法律风险防范还未纳入企业经营管理的全过程，一些企业重大决策、重要生产经营活动的法律论证和审核把关不严，个别企业盲目决策、草率投资、违规进入高风险领域的现象时有发生。四是中央企业建立企业法律顾问制度和法律风险防范机制的工作进展不平衡，企业总法律顾问的专业化程度和水平亟待提高。这些不足和问题，需要在今后工作中采取措施努力加以解决。

　　二、充分认识加强中央企业法律风险防范机制建设的重要性和紧迫性

　　市场经济也是法制经济。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，各项改革工作的不断深入，中央企业自身条件和外部环境都将发生深刻变化，企业生产经营、市场开拓等各种经济活动的法律需求将越来越多，要求也越来越严。所有这些都要求我们必须加快建立企业法律风险防范机制。

　　（一）加强法律风险防范机制建设是中央企业适应经济全球化的竞争环境变化的迫切需要。

　　随着经济全球化的不断深入和我国加入世贸组织后对外的扩大开放，中央企业将直接面对着在全球范围内的资源、人才、技术、产品和服务的市场竞争，同时也使中央企业面临着利用两个市场、两种资源，在全球范围内优化配置资源、加快产业结构调整和优化升级的机遇。面对竞争和机遇，中央企业面临的法律风险将越来越大，特别是“走出去”参与境外竞争与合作，对中央企业依法决策和依法经营提出了更高要求。近几年来，中央企业“走出去”步伐进一步加快，中央境外企业和中央企业所属二级以上境外子企业已经达到 693户，中央企业境外单位资产总额6299亿元，净资产2870亿元，所有者权益2264亿元，职工人数21万人，其中中方职工15万人。在“走出去”的过程中，我们遇到的最大困难，一方面是对当地的法律规定不十分清楚，对有关国际条约、协议不十分了解，因而时常引发涉外法律诉讼，造成工作被动；另一方面是我们有的企业法律意识不强，违法违规现象时有发生，既给企业造成重大损失，又给国家形象带来不良影响。中央企业要“走出去”，先要法律走出去，否则就要吃大亏。在经济全球化趋势进一步增强的新形势下，能否有效防范企业法律风险，是对企业决策水平和经营能力的重要检验。

　　（二）加强法律风险防范机制建设是保障国有资产安全、实现国有资产保值增值的迫切需要。

　　中央企业国有资产数额巨大，分布面广，运营要求高，监管难度大。国资委成立三年来，收到中央企业请求调处的重大法律纠纷案件221件，涉及中央企业110多家，直接涉案标的额达269亿元，间接涉案金额超过500亿元。从涉案企业看，80%发生在二级以下子企业，有的甚至发生在四、五级子企业，充分暴露出一些中央企业治理结构不完善，组织结构不合理，资产配置链条过长，对下属子企业管理失控。从涉案标的额看，许多案值往往很大，有些案件一旦败诉，企业多年的经营积累就可能毁于一案，给企业造成灾难性的损失。这些重大法律纠纷案件产生的原因较为复杂，但核心问题是：决策草率，法律审核把关不严，有的甚至根本就没有进行法律论证，缺乏必须的制度和机制保障。据统计，近年来中央企业的涉案企业有三分之二没有设立法律事务机构，有三分之一没有专职的法律顾问。有的企业虽然有内部法律顾问，但重大决策和经济活动没有严格和明确的法律审核把关程序，缺乏法律风险防范的工作要求和运作机制。所以，要保障中央企业庞大的国有资产安全、实现国有资产保值增值，不仅需要一支高素质的经营者队伍，更需要科学的治理结构和严格的内控制度作保障。这是依法治企的客观要求，也是依法促进国有资产保值增值、维护国有资产安全的迫切需要。

　　（三）加强法律风险防范机制建设是中央企业改革发展的迫切需要。

　　企业竞争的实质，已不仅仅是竞争双方技术、资金、人才方面的较量，而且还是法律、规则和标准上的较量，而这种较量依靠的主要手段就是知识产权。现代社会的技术创新、技术进步和知识产权是密不可分的。从社会进步和企业竞争发展的角度看，创新是知识产权的源泉，没有创新，知识产权就成了无源之水；知识产权是创新价值的载体，没有知识产权，创新成果就难以转化为现实的无形财产；法律是知识产权的屏障，没有法律，知识产权这种越来越重要的无形财产就失去了保护盾牌。由此可见，企业面对激烈的市场竞争，仅仅拥有新产品、新技术和新工艺还不能自动形成企业的财产权，也无法自动转化为企业的核心竞争力，企业只有在技术创新的同时加强法律风险防范机制建设，充分运用知识产权这一有效的法律手段，通过知识产权查询，使企业创新活动少走弯路，尽可能处在较高起点；通过申请并取得专利权，保护和鼓励技术进步；通过注册商标，有效保护投向市场的新产品，才能使创新成果真正转变为企业的核心竞争力。在这方面，我们中央企业还要努力。据国资委“企业知识产权战略与管理指南”课题组的问卷调查，中央企业及所属子企业中有50％以上的企业主要产品及其工艺没有专利技术，40％以上的企业主要产品没有注册商标，在相当程度存在着“有制造无创新、有创新无产权、有产权无应用，有应用无保护”的现象。

　　中央企业做强做大，需要进一步加快国有重点企业股份制改革步伐，积极在国有独资企业开展董事会试点，完善法人治理结构；需要进一步加快企业战略性改组，加大主辅分离、辅业改制的力度。落实这些改革任务，也必然涉及一系列法律问题。例如，《公司法》、《证券法》的修改，对企业股份制改革和董事会试点提出了新的要求；企业重组上市，涉及大量的权利义务继承和上市地监管规则的遵守；企业主辅分离、辅业改制，需要严格依照法律程序，依法妥善处理分离人员的劳动关系等等。继续深化中央企业的改革，同样需要加强法律风险防范机制建设，充分发挥法律手段在企业改革发展和国有资产保值增值过程中的保驾护航作用。

　　总之，加强企业法律风险防范机制建设，是在经济全球化大背景下，适应我国国有资产监督管理体制改革和中央企业改革发展的迫切需要，是当前中央企业法制建设和依法治企的一项十分重要、十分紧迫的工作任务。中央企业必须高度重视，认真对待，加快推进。

　　三、加快推进中央企业法律风险防范机制建设

　　当前及今后一段时间，中央企业法制建设的主要任务是，紧密围绕国有资产管理体制改革和国有企业改革发展的中心任务，加快推进以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设，建立健全企业法律风险防范机制。推进中央企业法律风险防范机制建设，要站在全面贯彻落实科学发展观的高度，中央企业要着眼于改革发展全局，借鉴国外先进企业的做法和经验，结合实际，突出重点，认真组织，务求实效。这里，我提几点要求。

　　(一)切实加强对企业法律风险防范机制建设的领导。

　　加快推进企业法律风险防范机制建设，教育为先，制度为本，领导是关键。中央企业负责人都要按照胡锦涛总书记要求的那样：“越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。”要教育引导全体员工形成本企业法律风险防范的共识，进一步完善公司的各项规章制度和岗位要求，使之真正成为企业员工的行为规范。要结合企业生产经营、改革发展的实际，坚持事前防范、事中控制为主，事后补救为辅的工作原则，努力将法律风险防范工作纳入企业管理程序的全过程，实现对企业法律风险的全方位防范和动态化监控。要把企业决策中的法律风险防范作为重中之重，进一步规范决策程序，严格法律审核把关，注意发挥总法律顾问的作用，努力从源头上防范法律风险。

　　(二)真正落实依法决策、依法经营管理的责任。

　　加强企业法律风险防范机制建设，必须落实依法决策、依法经营管理的责任。要认真贯彻落实党中央、国务院在“五五”普法规划中提出的要求：“把依法决策、依法管理、依法经营作为考核企业经营管理人员的重要依据”，“把学习和掌握法律知识的情况作为领导干部年度考核和任用考察时的重要内容”。要进一步强化出资人对企业依法决策、依法经营管理情况的监管，指导和推动企业建立健全法律风险防范机制，切实促进企业加强内部监督和风险控制。要进一步强化责任任追究制度。对违法违规违章造成国有资产重大损失的，要依据《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》的规定进行处理，坚决追究有关人员的责任。凡因未履行职责或未正确履行职责等过错行为造成国有资产损失的，要对有关责任人给予相应的纪律处分和处罚。国资委将抓紧制定出台《中央企业重大投资决策失误责任追究制度》和《中央企业资产损失责任追究制度》，进一步完善责任追究制度。

　　（三）加强对重点领域的法律风险防范。

　　建立健全企业法律风险防范机制，要突出重点，务求实效。要在企业“走出去”之前做好法律论证工作。认真研究投资或贸易所在国的法律、WTO规则和有关国际条约，分析识别法律约束和限制，不断增强应对国际贸易摩擦和争端，打破发达国家技术标准、环境保护、知识产权等非关税贸易壁垒的能力。要在企业改制重组中把好法律关。在重组上市、改制分流、协议解除劳动合同、内部退养等各项改革工作中，一定要做到法律工作参与决策论证、制度安排、程序设计、方案审核和文件把关的全过程，依法界定和妥善处理各种利益关系，依法解决各种矛盾和纠纷，防止由于法律事务工作的缺失而给企业带来隐患。要在企业自主创新中加强法律保护。中央企业要积极开展知识产权工作，加强企业知识产权战略规划和实施，建立健全科研开发、成果转化、市场营销、法律保护紧密结合的知识产权战略体系和实施机制，提高维权意识和水平，重视创新成果的法律保护，依法解决企业在合资合作、人才流动中的知识产权流失问题。去年下半年国务院部署开展了国家知识产权战略制定工作，其中企业知识产权战略这一专题明确由国资委牵头，淑和同志负责组织这项工作。国资委将通过企业专题研究，为中央企业加强知识产权管理，制定并实施知识产权战略提供工作指南，从而为中央企业率先成为拥有核心竞争力的自主知识产权和知名品牌、具有较强国际竞争力的优势企业创造条件。

　　（四）全面推行以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度。

　　企业法律顾问制度建设工作，是建立企业法律风险防范机制的重要组织保证。做好这项制度建设工作，关键是抓好三个环节。一是瞄准一个目标。中央企业要按照国资委提出的企业法制建设三年目标，加快推进以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度，力争在2007年底前，53户大型中央企业全部建立总法律顾问制度，167户中央企业全面建立法律事务机构。二是落实一套职责。要按照《国有企业法律顾问管理办法》的要求，全面落实总法律顾问和法律事务机构的各项职责，重视发挥好企业法律事务机构特别是总法律顾问的作用。国资委支持部分中央企业开始统一面向全社会选聘总法律顾问，这是一项具有开创意义的工作，希望这几家企业积极做好。三是形成一套制度。要建立科学、规范的企业法律顾问工作制度和工作流程，明确企业法律顾问处理企业法律事务的权限、程序和工作时限等。要完善法律管理职能，逐步建立由企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法律部门与业务部门共同参与的法律风险防范组织模式和工作机制。此外，企业一把手要为他们创造良好的工作环境，提供必要的组织、制度和物质保障，支持企业法律事务机构以及法律顾问依法履行职责。国资委将加大对中央企业法律顾问制度建设的督促力度，在办理中央企业公司制改造以及企业合并、分立、重组、转让和完善法人治理结构等重大事项，以及帮助企业协调重大法律纠纷案件时，要一并审核企业总法律顾问或法律事务机构出具的法律意见，以此推进中央企业法律顾问制度建设。

　　（五）积极营造依法决策依法经营的核心价值理念和企业文化氛围。

　　胡锦涛总书记最近提出的树立社会主义荣辱观指出，要以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻。国有企业作为国民经济的支柱，应当而且必须成为学法、懂法、守法、用法、护法的表率，中央企业特别是企业负责人更应当率先垂范。古人说“君子爱财，取之有道”，在今天，这个“道”就是保证企业各项生产经营活动都合法合规，要以依法获利为荣，以违法牟利为耻，彻底纠正违法成本低、守法成本高的错误认识。要结合“五五普法”规划的要求，在中央企业深入开展全员法律宣传教育和培训学习，使全体员工尽快形成依法办事的思维方式，逐步养成按章操作的行为习惯，努力营造现代企业的核心价值理念和企业文化氛围，努力成为严格执行国家法律法规、依法开展生产经营活动的表率。

　　同志们，在完善国有资产管理体制改革和加快国有企业改革发展的进程中，推动中央企业建立健全法律风险防范机制，是一项企业机制、制度创新的重要工作。我们要按照党的十六届五中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，扎扎实实地做好企业法律风险防范机制建设的各项工作，为进一步提高中央企业国际竞争力、促进中央企业持续健康快速发展提供强有力的法律保障。

　　再过3天就是“五一”国际劳动节，借此机会，我代表国资委和国资委党委向中央企业广大干部职工致以节日的问候，对大家在企业一线付出的辛勤劳动表示慰问和感谢！