文章来源：国资委政策法规局 发布时间：2004-10-19
欧洲企业总法律顾问制度的现状与启示
----中央企业总法律顾问赴法国培训团考察报告
为借鉴法国及欧洲其他国家的企业总法律顾问制度的做法和经验，2004年8月下旬至9月上旬，国资委政策法规局组织部分中央企业总法律顾问和法律部门负责人一行16人，赴法国进行培训和考察，与法国司法部、欧洲航空航天防务集团公司(EADS)、汤姆逊(THOMSON)多媒体公司、空中客车(AIRBUS)飞机公司、比利时信贷银行(KBC)、欧盟律师协会、高伟绅(CLIFFORD CHANCE)律师事务所、富尔德(FRESHFIELDS)律师事务所的官员、专家、学者等进行了座谈，对法国和欧洲企业总法律顾问制度情况进行了较为全面、深入的了解，同时重点就企业总法律顾问工作的管理体制、运行机制和发展趋势等问题与法国同行展开了热烈讨论。他们的许多做法和经验，为我们进一步加快在大型中央企业推进总法律顾问制度建设，提供了有益的借鉴和启示。
一、适应经济全球化和市场一体化，欧洲大公司、大集团普遍重视企业总法律顾问制度
西方国家大公司、大集团建立企业总法律顾问制度，是在日趋激烈的市场竞争环境中的自觉选择。随着经济全球化的加剧，市场竞争进一步激烈，企业法律顾问的作用得到越来越多企业的认可。
(一)经济全球化推动了企业总法律顾问制度的发展
我们在培训中了解到，在经济全球化的背景下，由于西方市场竞争已基本达到一种均衡状态，大多数企业只能赚取合理的平均利润，因此，企业更多的是考虑如何避免风险。高伟绅律师事务所介绍，近二十多年来，他们从社会律师的角度亲身见证了企业法律顾问制度在法国的发展。早些时候，工程技术人员在企业内是最重要的专业人员；随着竞争的加剧，为争夺市场，销售人员越来越受到重视；现在，面对经济全球化的挑战，在各国企业的竞争较量中，为了及时了解规则、运用规则，欧洲企业由过去主要依赖社会律师提供法律咨询转向重视发挥企业内部法律顾问的作用，从而使企业法律顾问在企业内部开始具有举足轻重的作用。
目前，很多国际大企业在法国设立了分公司或子公司，其销售额已达到法国经济总量的50%。同时，法国本土的大企业也积极向国外投资，扩大国外市场的份额。我们接触的企业一致认为，企业跨国经营必须认真遵守当地国家的法律，避免投资决策的失误。这就要求企业设置专门的法律机构和总法律顾问岗位，通过研究企业经营中的各种法律问题，研究所在国家的法律、国际条约、协定，使企业经营有可靠的法律保障，避免对外投资和跨国经营出现法律风险。
（二）国有企业的改造提升了企业总法律顾问的地位
六、七十年代，法国国有企业在国民经济中占有较大比重，国家与这些企业是“父子”关系，国家通过政府给企业下达指令。企业里最重要的人员是与政府官员关系好的人，所以企业总是要求政府派官员来企业工作，遇到法律纠纷也往往不会到法院去申请裁判，而是去找政府，政府的部长似乎成了企业的“总法律顾问”。进入八十年代以后，法国国有企业的国有成份逐渐减少。我们访问的汤姆逊公司是法国最大的传媒企业，1997年以前100%国有，1997年开始逐渐非国有化，1998年国有股占50%，2000年只占31%，到2003年国有股完全退出，国家不再直接干预企业的经营。企业只要遵守国家的法律，就可以自主决策。企业有了问题也不再找政府，而是主动研究法律规定，遇到法律纠纷也开始自觉到法院申请裁判。这样的变化，使企业进一步提升法律部门和总法律顾问的地位，汤姆逊公司仅集团本部就配备了素质很高的25名法律顾问。
我们访问的比利时商业信贷银行也列举了类似事例：比利时有三大银行，其法律部门的规模和力量完全由市场化的程度以及银行与国家关系密切与否来决定。市场化程度越高，国有成份越少，企业法律顾问机构规模越大；反之则相对少一些。如三大银行中比利时富通联合银行（FORTIS）和荷兰银行集团（ING）与国家关系密切，很多事情要由政府来决定，因此分别有30多名和20多名法律顾问；而商业信贷银行市场化程度高，该银行有80多名法律顾问。
（三）公司治理规范化对企业总法律顾问制度提出了更高的要求
本世纪初，世界著名大企业连续曝光信用丑闻，最典型的是安然和世通公司的财务欺诈事件，西方国家因此加强了对公司内部治理的重视。2002年7月，美国国会通过了《2002年上市公司会计改革和投资者保护法案》(即萨班斯法案)，通过提高公司信息披露的准确性和可靠性，对上市公司会计和审计的不适当行为规定更加严厉的处罚，以保护投资者。2002年9月，法国也正式发布了《提升上市公司公司治理水平》的报告（又称伯顿报告），对原有准则中的审计委员会制度进行了完善。2003年法国政府相继颁布了《金融安全法案》、《经济创新法》等一系列法律，依法加强审计监管，完善公司治理结构，强化惩戒体系。
根据《金融安全法》的规定，法国在欧盟国家中第一个设立了由财务人员、法律人员组成的财会检查委员会，负责定期对企业财务进行检查和审计。企业法律顾问如果发现公司有违规或欺诈操作的行为，可以通知该公司的首席执行官或总法律顾问。富尔德律师事务所的律师特别强调，法国这些新的法律规定，很大程度上要靠企业法律部门来组织执行，因而对企业总法律顾问提出了更高的要求。
（四）英美、大陆两大法系的融合，突显了企业总法律顾问制度特殊重要的作用
经济全球化的过程，也是英美法系和大陆法系对抗和较量的过程。法国企业在向我们介绍中坦言：经过多年的较量，由于美国在经济竞争中的较大优势，同时亦因为英语使用上的广泛性，使英美法系占据了主导地位，导致大陆法系国家的经济运行体制和市场交易规则逐渐与美国趋同。
与成文法不同，英美法系比较强调判例的作用，这一方面有利于适应现代经济、技术、贸易活动的多样性，另一方面也增加了法律规范、文件的纷繁复杂，因而加大了法律工作人员的责任。这一特点促使大陆法系国家的企业法律顾问制度受美国企业的影响而发生明显变化，突出表现在：一是，企业内部法律顾问由过去主要负责合同法、再扩大到公司法、再涉及劳动法等，从而逐步介入企业经营管理的全过程；二是，企业法律事务部门由原来的企业财务或综合部门内的一个机构而逐步发展成为一个独立的部门，并且明确总法律顾问直接向总裁和董事会报告工作；三是，企业法律事务工作专业化程度日益加强，法律顾问人员明显增加。目前，从总体上看，欧洲和美国的大型企业在法律事务机构的规模、作用和地位等方面还有一定差距，但差距正在逐渐缩小。
此外，现代西方国家立法、司法活动与企业经济活动的联系日趋紧密，也推动了企业法律顾问制度的发展。从走访法国司法部的情况看，他们在制定、修改有关企业法律时注意征求企业意见，企业法律顾问不仅为经济运行实体提供法律服务，而且凭借既熟悉企业、又懂法律（尤其精通与本行业相关法律）的优势，对立法、司法发挥了积极作用。这是其他法律工作者包括社会律师所不具备的。企业法律顾问这种独特的优势和作用，促使大公司、大集团特别是各行业中的龙头企业重视加强法律部门的力量。
二、着眼于提高市场竞争力，欧洲企业总法律顾问制度 逐步形成特色
我们考察中明显感到，欧洲大公司、大集团无一不是从企业提高市场竞争力出发，积极设立法律事务机构和总法律顾问岗位，并已形成自己的特色。
（一）由企业总法律顾问牵头的法律事务组织模式
据了解，目前欧洲的大型企业都设有专门的法律事务机构，如法国汤姆逊多媒体公司、欧洲航空航天防务集团、法国空中客车飞机公司、法国电力公司、法国铁路公司等，其组织模式可以分为集中、分散和混合三种。集中模式主要是指企业实行集中化的法律服务，总法律顾问全面负责法律事务工作，法国空中客车飞机公司就采用此种模式；分散模式主要是指企业在每一个业务领域都有法律顾问，直接受分管业务的副总裁领导，而不是由总法律顾问协调，法国石化行业的TECNIP公司就采用此种模式；混合模式主要是指企业既设有总法律顾问、又在各个业务部门配备专业法律顾问的模式，专业法律顾问一般只负责合规性审查。据介绍，欧洲企业选择法律事务组织模式时主要考虑三个因素，即企业的规模、业务复杂程度和业务本身的特点。目前，欧洲大企业法律事务组织模式，正逐渐向由企业总法律顾问牵头的混合模式靠拢。法律部门作为一个独立的工作系统，内部实行业务分类，但工作开展却与经营部门相互配合，形成法律工作与经营管理相互渗透的工作机制，有效地满足了公司业务发展目标的实现。
（二）在企业总法律顾问领导下的法律顾问工作
在总法律顾问的领导下，欧洲企业法律事务机构从事的业务工作具有相对的独立性。主要体现在，企业法律顾问严格依据法律的规定，结合企业的具体业务，严肃认真地提出咨询意见，不受企业或部门领导意见的干预。他们对经营决策可以提出否定意见，但同时也注意告诉应该怎么办，采取何种措施可以实现经营决策目标、合理规避法律的技术等。由于企业业务的多样性和复杂性，欧洲企业法律事务机构内部按专业或地区进一步分工。比如，欧洲航空航天防务集团法律事务机构下设：企业法律顾问综合办公室，涉及全面的法律事务工作；国际合作法律顾问办公室，专攻合并、重组、技术合作等法律业务；贸易合同、纠纷、知识产权法律顾问办公室；企业法、股票市场法律顾问办公室；项目融资法律办公室等。他们在职能上主要为企业提供法律咨询服务，但不是单纯为企业老板和业务部门解答法律询问，而是参与企业经营决策，为企业做好有关法律风险的防范，堵塞经营管理中的漏洞，防止或尽量减少引发纠纷的因素，减少企业法律诉讼纠纷。法律顾问的主要职责包括：① 参与企业重大经营决策，就其中涉及法律的问题提出意见；②办理企业经营活动中的各类法律事务，如企业的合并、分立、投资、租赁、资产转让、破产等；③管理经济技术合同，参与合同的起草、谈判和签约；④办理企业工商登记，依法保护企业的知识产权；⑤管理企业外聘律师的工作；⑥代理法定代表人进行诉讼或非诉讼活动等。
（三）以企业总法律顾问为核心的企业法律事务运行机制
欧洲大公司中，总法律顾问有的是公司副总裁，有的是董事，但不管处在哪一位置，都必须确保他的专业意见原原本本地传递到决策层。据介绍，企业总法律顾问的影响力主要产生于其在公司中的职位等级，以及其在各种不同管理机构（董事会、战略委员会等）的参与及加入程度。为确保其独立性和高效性，欧洲企业总法律顾问通常直接向公司首脑人物（总经理或董事长）进行汇报。总法律顾问在企业经营决策中担负着重要职能，对公司体制、业务、预算等重大法律事项的筹划、决策发挥着不可替代的作用，对企业法律风险防范与控制负有重大责任。同时，总法律顾问要负责建立适当的组织机构，并监督公司各机构（委员会、股东会等）日常事务及对法律的遵守情况，协助管理班子进行公司内部的权力委托。从企业最高管理层开始，促使每一级别管理层都能了解各自的法律责任，并注意在有关业务部门发生问题时，避免最高管理层承担全部责任。若法律事务机构与其他部门发生冲突，总法律顾问要负责组织协调处理。
据欧洲企业总法律顾问介绍，他们对业务部门(如销售部、市场部等)实际上起着既关键又微妙的作用。这些业务部门通常不愿意接受法律部门的参与，而有时法律部会被认为是一个具有管制性的团队，因为有时法律部门意见更多的是形成障碍，而不是解决方案。因此，这些业务部门会十分留意，确保法律部门的任何参与不会减缓业务部门的工作进程。但与此同时，这些部门也会寻求法律部门最大范围内的认可，以便在发生问题时，能转移一部分责任或避免承担责任。比如公司内部对广告宣传材料的确认，一方面，市场营销部门会从最为吸引人的角度出发来描述某一产品，而隐瞒潜在的问题；另一方面，法律部门会倾向于尽可能多地提供有关信息，以避免发生误导或虚假广告。那么法律部门对类似项目如何参与以及在发生冲突时如何介入，就需要由总法律顾问来负责组织和监督。
欧洲企业总法律顾问还对其自身的团队担负着重要职责。欧洲的集团公司法律事务机构与子公司法律事务机构一般没有上下级隶属关系，子公司可以独立决定法律事务机构的设置和人员聘用。但子公司对总法律顾问的任命通常要征求上一级总法律顾问的意见。总法律顾问负责根据公司的风险政策，确立法律团队为公司提供法律服务、特别是对一些经营提出否定意见的总体限度，明确法律团队的责任和义务；要为其团队提供支持，并形成与最高管理层之间的基本联系。欧洲企业总法律顾问还特别强调，他们影响力的大小，在很大程度上取决于其是否享有对公司内部信息的无限制知情权。也就是说，企业必须建立并维持一套总法律顾问可靠的信息网，并确保为总法律顾问提供准确的有价值的信息。而企业总法律顾问则要敦促其他部门向法律团队及时通报内部信息。
（四）对企业总法律顾问选聘的专业队伍基础
我们考察了解到，欧洲企业法律顾问和律师作为两种不同的职业，双轨并行，互为补充。企业法律顾问是企业的雇员，属于企业高级职员，专门为本企业依法经营管理提供法律意见和从事法律服务协调工作，企业法律顾问是总法律顾问的队伍基础；而律师是自由职业者，面向全社会服务，侧重于诉讼。企业法律顾问在企业中的独特功能和作用是律师不能替代的。法国有关法律还规定，有8年以上工作经验的企业法律顾问，只要辞去企业内部职务，可以不用经过其他考试，直接到律师工会登记转为律师。据法国企业介绍，目前欧洲企业法律顾问转为律师的很少，更多的是律师辞职到企业当法律顾问，其原因可能是律师工作紧张，风险大，同时由于企业重视发挥法律顾问事前预防的作用，企业诉讼纠纷明显减少，致使律师诉讼代理业务大幅下降。
欧洲企业法律顾问大多受过良好的法律高等教育，有的精通数门外语。很多公司物色的企业法律顾问人选，必须是取得博士学位或1-2个硕士学位，其素质要求相当高。如在法国，经过大学4-5年法律专业学习后通过第一次全国统考，要淘汰35%左右；考试合格者，一般要到地方或部门实习2年半，再参加第二次全国统考，第二次考试合格后才能自由选择当律师、法官、检察官等职业。而企业法律顾问虽然没有这方面的硬性要求，但往往是在具备上述资格后，在企业独立负责某一领域法务工作之前，再经过1年时间的跟班学习和岗位培训。有时法国政府还会选派一些具有法官资格的人员直接到国有企业担任法律顾问。
法律事务机构按照企业业务量的需要，配置数量不等的专职法律顾问，如欧洲航空航天防务集团总部的500名员工中有24名是企业法律顾问，占员工总数的4.8%，另有120个企业法律顾问在全集团下属专业领域工作。法国空客公司总部500名员工中有15名企业法律顾问，占员工总数的3%。其下属公司还有60名法律顾问。由于欧洲企业法律顾问业务素质良好，地位较高，因而为企业选聘总法律顾问创造了有利条件。
三、借鉴欧洲企业总法律顾问制度的有益经验，加快推进我国中央企业总法律顾问制度建设
通过这次考察与培训，我们深深感到，在经济全球化的国际环境中，欧盟各国通过经济立法、经济政策等引导国内企业积极参与国际竞争，企业的管理方式和管理机制等正在发生重大变化。其中，企业总法律顾问作为一项制度，在一些国际大公司、大集团已普遍建立起来，目前正处在完善和提升的关键时期。我国企业法律顾问制度正在完善，企业总法律顾问制度正处在从试点向不断推进的发展阶段。实践证明，原国家七部委组织的试点和国资委关于在国有重点企业加快总法律顾问制度建设的一系列重大举措，符合中国国有企业改革和发展的实际，顺应国际潮流，是完全正确的。借鉴欧洲企业总法律顾问制度的做法和经验，为加快推进中央企业总法律顾问制度建设，我们提出以下几点建议：
（一）面对经济全球化的挑战，进一步提高认识
进入21世纪，特别是在我国加入WTO以后，国家着力培育具有国际竞争力的大公司、大企业集团，国有企业改革逐步深化，同时国家鼓励国内公司“走出去”拓展海外业务，使国有企业经营管理中遇到的法律问题越来越多，也越来越复杂。中国大型国有企业法律工作量和复杂程度丝毫不亚于欧美公司，而我们目前在企业法律顾问的职能定位、人员配备和业务建设等方面，与欧美公司相比还存在较大差距。因此，应该认识到，继续发挥国企优势，在较短时间内形成大致与国际公司接轨的总法律顾问制度，是当前加强国有企业、特别是中央企业法制建设所面临的一个重大课题。解决好这个课题，是适应国内外经济法律环境的变化和企业改革的实际需要，也是适应当今世界经济全球化和市场一体化的迫切需要。
（二）从立法及政策的宏观层面上，进一步加大推行力度
建议借鉴《会计法》和《总会计师条例》等立法经验，在相关法律法规中明确企业总法律顾问制度要求，提高立法层次。在政策层面上，建议将总法律顾问制度的实施与国资委有关重点工作有机结合起来，例如：在进行中央企业公司制改造，企业的合并、分立、重组、转让，建立完善的法人治理结构和董事会试点等工作中，赋予总法律顾问及法律事务机构相应的职责及审查义务；在规划中央企业组织模式时，注意考虑总法律顾问及法律事务机构的设置、职责及相关业务；在组建30－50家具有国际竞争力的大公司、大集团中，明确提出总法律顾问制度建设的要求；在确定中央企业考核指标中，将企业依法经营情况（包括决策的合法性、防范风险的水平和能力等）作为一个衡量指标，进行定性定量分析，在重视考核结果的同时，加强对过程的考核。中央企业要建立完善的企业法律顾问审核把关制度，并细化工作流程；国资委审批相关业务事项时，也要注意审核企业总法律顾问或法律业务机构出具的法律意见。
（三）突出重点企业，加强人才培养
按照国资委的总体要求，在今后2-3年内，53家大型中央企业和其他具备条件的部分中央企业以及地方重点骨干国有企业都要建立企业总法律顾问制度。当前，建议重视抓好在国有经济中地位突出、在各行业具有代表性的企业建立总法律顾问制度。在这些企业率先实现法律风险的有效控制，不仅有利于保障国有经济的安全和国有资产的保值增值，而且能够为其他中央企业和国有企业做出示范。同时建议，借鉴我国建立总会计师制度的做法，从企业领导体制上明确总法律顾问的地位，在大型中央企业一方面加快选配，另一方面注意建立企业总法律顾问后备人才管理制度，加大培养力度。要定期组织法律专业培训和国内外业务交流，提高总法律顾问和高层次法律人才的管理水平和业务能力，特别是增强与国际大跨国公司的交流，广泛借鉴他们好的理念、做法和经验，完善我国企业法律顾问的制度和体系，奠定国有重点企业总法律顾问的队伍基础。
（四）以企业总法律顾问制度为核心，加快建立中央企业法律工作管理体制和业务体系
企业的法律工作，在管理上既不同于企业的经营业务，又不同于社会律师的法律服务，是法律专业知识与企业经营管理实践相结合的产物。因此，在企业法律工作管理体制和业务体系建设上，要充分体现这一规律和特点，突出总法律顾问在企业法律风险防范与控制中的管理职能。当前中央企业在实施“走出去”战略时，应特别注意借鉴国外企业好的做法，重视了解掌握所在国家的法律规定。据德国专家介绍，近几年来中国企业对德国大宗投资效果均不尽理想，其中一个重要原因，就是中国企业对德国市场缺乏全面了解，对德国法律(包括劳动法、环境法和税法等)几乎一无所知，企业法律顾问特别是总法律顾问的作用未得到应有的发挥。如一家中国公司在德国投资后，将原来的许多欧洲供货商换成了价格便宜的亚洲供货商，至于如何满足欧洲质量标准却不考虑，根本没有进行法律风险论证，导致投资失败。我们在加快中央企业总法律顾问制度建设时，对这一现象应给予高度重视。为此，建议借鉴欧洲大企业、大集团建立由总法律顾问牵头的组织模式，逐步建立起适应新形势新情况需要、符合中央企业实际的法律事务组织模式。要建立中央企业统一的总法律顾问执业规范，进一步确立总法律顾问在企业法律事务管理中的核心地位和作用。要逐步改变企业法律事务机构划分行政等级制的传统做法，实行法律业务分类，尽快制订技术等级制的标准和评聘条件，积极探索企业法律顾问待遇收入与专业含量、实际贡献挂钩的办法。
（五）积极创造条件，努力改善企业法律顾问的执业环境
在欧美发达国家，对企业法律顾问的社会公认度很高。一个法律工作者是从事企业法律工作还是社会律师工作，只是职业选择的不同，两者不能兼任，也不能互跨，但其角色互换没有制度性的限制，企业法律顾问与社会律师双向交流有着畅通的渠道。这种基于同一专业背景下不同职业的准入制度，优化了全社会法律人才资源的配置，值得学习借鉴。此外，从我国的具体情况来看，当前企业法律顾问在代理本企业法律事务到工商部门、法院系统查卷阅档以及办理有关法律手续时，也应明确赋予其类似社会律师的权利，为企业法律顾问创造更好的执业环境。
（六）加强督促检查，努力使企业总法律顾问制度建设落到实处
在今年4月国家重点企业总法律顾问制度试点工作总结会议上，黄淑和副主任代表国资委明确提出在大型中央企业加快推行总法律顾问制度，并部署了重点工作。根据目前中央企业进展情况，建议国资委进一步加强检查，加快督促落实。一是充分利用互联网和工作简报等媒体，介绍已建立企业总法律顾问制度的大型中央企业的做法，推广他们的成功经验；二是定期向中央企业公布这项工作进展情况，鼓励先进，鞭策后进，加大督促力度；三是选择一些典型企业召开研讨会、座谈会，促进中央企业之间的横向交流学习；四是深入中央企业，加强调研，具体了解推行企业总法律顾问制度的进度和存在的问题，帮助企业解决实际困难，从而通过扎扎实实的措施加快推进这项工作。