从分业管理到“全国一盘棋”
文章来源：《国资报告》杂志 发布时间：2020-01-07
70年来，在没有经验参照的背景下，我国在国有资产监管体制上经历了多轮收放的反复，从最初高度集中的分行业管理到国家国有资产管理局再到如今的国务院国资委，国有资产管理体制历经多次变革。
2019年7月26日，国资委党委书记、主任郝鹏在地方国资委负责人座谈会上提到，深化党和国家机构改革之后，各级国资委作为特设机构继续保留在政府机构序列中，说明以习近平同志为核心的党中央对现行国有资产管理体制是充分肯定的。“我们必须要有充分的制度自信。”
实践证明，国有资产管理体制是在自我革命中不断进步的，也必须在社会主义市场经济新的发展阶段继续完善。
“加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋”，是新时代国有资产监管进一步自我完善的发展方向，这一选择不仅具备法理依据，也有充分的实践基础，更符合由管资产向管资本转变的新要求。也只有在“一盘棋”的国有资产监管体制下，全民所有的国有资产配置效率才能更快提高，流失的风险才能更好地防范。
收放循环
新中国成立之初的国有经济管理体制，一方面继承了根据地、解放区对国企的管理特点，一方面又借鉴了苏联模式，初步形成了中央高度集中，地方管理为辅，并按行业和产品设置管理机构的管理体系。
期间，随着经济形势变化，中央一度将大批国营企业下放地方管理，此后又经历了收权、放权、再收权、再放权的多番轮回。
比如，1950年3月，中央实行了统一财经的新体制，将国营企业分为三类：中央所属企业、中央所属委托地方代管企业、地方所属企业。前两类企业又称“国营企业”，后两类企业又称“地方国营企业”。
70年来，包括中国一重在内的大批国有企业的管理权限经历了多次调整、收放。图为今年国庆前夕中国一重干部职工在庆祝新中国成立70周年。
无论中央还是地方，当时都是通过职能部门进行条块式管理，管理范围覆盖了企业从拟定生产计划、原料供应，直到产品销售、财务预算等生产经营的所有环节。比如，当时重工业部不仅管理着生产计划、干部培养、运输，还直接管理员工的保健等事宜。
1958年，为了调动地方积极性，中央将大批直接管理企业下放给地方。各地方政府也搞了层层下放。比如，原属工业部管理的佳电股份，1958年下放地方，受黑龙江省工业厅管辖，属佳木斯市机械工业局领导。
在大跃进的背景下，相关企业很快出现了各自为政、层层加码、计划失控的现象。
1961年，国家开始调整经济发展节奏，又将下放企业及管理权限收回，并提出了“全国一盘棋、上下一本帐”的方针，使基本建设规模与当时国家的财力、物力基本相适应，取得了明显的成效。
对此，中国社科院研究员剧锦文表示，这时施行的集中统一的管理体制，并不是中华人民共和国成立初期和“一五”时期集中体制的简单重复。“它强调和坚持了原有的合理制度，有的根据需要加强了集中统一，并进行了改进和补充，有效地保证了国家有限资金用于发展和充实薄弱环节，从而促进了国民经济的调整。”
然而，权利上收之后，过去那种“多头管理”、“一管就死”的弊病又出现了。对此，刘少奇在国务院召开的全国工交工作会议上提出，“超脱一点，就有全局观点了。党和政府不是不管，是怎样管的问题。管计划、平衡、仲裁、监督、思想政治工作。生产由公司、工厂去经营。”
为了贯彻这一理念，当时提出要用托拉斯这种经济组织代替行政组织来管理经济。剧锦文认为，托拉斯试办的时间虽然不长，但却收到了较好的经济效果。
比如，1964年8月，中国烟草工业公司正式列入托拉斯，对全部卷烟工业企业实行集中统一管理，统一经营烟叶的收购、复烤、分配和调拨。1964年，公司劳动生产率比上一年提高42.4%，卷烟的加工费用降低了21%。
此后，国有企业的管理权再次下放。比如，1972年，原归一机部领导的西电公司及所属厂、所、职工医院下放给陕西省领导、管理。次年，陕西省又将其交由西安市委工业办公室管理。
由于责权利体系不完备，常常是一收就死、一放就乱。更关键的是，计划经济体制背景下，权限高度集中在政府手中的管理模式导致了生产效率非常低下。
原国家体改委副主任高尚全曾举例说，计划经济时代，沈阳有两座厂相邻，一家生产铜，一家生产变压器。变压器厂需要铜，但却不能从隔壁拿，要向一机部打报告。同样的，冶炼厂的铜去向何处，要由冶金部说了算。“一进一出，不仅耽误的时间长，还白白浪费了那么多人力物力。”
九龙治水
改革开放后，政企关系的调整，开始从计划经济时期在中央与地方之间的“ 收”与“ 放”，转变为企业经营自主权在政府与企业之间的“收”与“放”。
国家也开始尝试将国有资产的产权管理职能从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离出来，一批原来承担着经济职能的政府部门开始变身为国有企业。
比如，1980 年，中国民航开启了一系列管理制度上的改革。1980 年10月，中国航空器材公司在民航总局航材处的基础上成立，这是中国民航系统成立的第一家公司。
1989年7月1日，经国务院批准，铁道部撤销基本建设总局，正式成立中国铁路工程总公司，即今天的中国中铁。
但是，当时很多“翻牌公司”仍然拥有原部门的管理权限，多头管理导致的国有资产无人负责的问题仍未解决。因此，中央意识到，要使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。
1988年1月，国务院正式决定建立国家国有资产管理局。剧锦文将此称为“新的国有资产管理体制的起点。”
资料显示，作为我国最早的国有资产专职管理机构，国家国有资产管理局代表国家行使对国有资产所有者的代表权、监督管理权、国家投资和收益权以及资产处置权。
这些职能跟当前国资委的职能颇有相似之处。但是，在很长一段时间内，国有资产管理局虽然承担着制定监管政策的职能，却没有使其政策落实的制度基础。事实上仍然是由多个行政部门分割行使了其所承担的出资人职能。
1994年，国家国有资产管理局改为财政部管理，不再列入国务院机构序列，事实上宣告了这一模式的失败。
在此前后，一些地方政府也在探索国资管理体制上迈出了新的步伐。
1987年，深圳成立了全国第一家专门性的国有资产经营公司——投资管理公司，负责管理市属企业国有资产，在全国率先探索建立出资人制度。1996年，为了应对市属国企数量不断增加的局面，深圳新增加了市建设投资控股公司和市商贸投资控股公司，在全国最早形成了“市国资委（国资办）——3家市级国有资产经营公司——国有资本投资企业”三个层次的国有资产管理体制，在全国产生很大反响。
与此相似，上海也形成了“国有资产管理委员会——国有资产管理公司——国有企业”的三级管理格局。与深圳市不同，上海市实行“两级政府、两级管理”。
此外，国资监管还涌现出了武汉模式、辽宁模式、吉林模式等。
剧锦文表示，这些探索尽管还带有行政化改革的痕迹，但也为依法建立我国的国有资产管理体制，以及国有资本授权经营改革积累了丰富的实践经验。
在此过程中，国家的投融资体制也进行了多方探索、改革。
1988年7月，国务院决定成立六大专业投资公司。把这些领域基本建设投资的职能，全收到这六个公司里来投资管理运营。当时，六大公司投资建设了很多国民经济建设需要的重大项目。比如20世纪中国建成的最大水电站——二滩水电站。1994年，六大公司被重组撤并。债权债务项目划给国家开发银行，股权投资项目成立国家开发投资公司。国务院明确指出，国家开发投资公司是一个政策性投资机构，在国民经济中起导向的作用，扮演“拾遗补缺”的角色，同时要做到政策性和效益性统一。这成为中国后来向管资本转变，组建国有资本投资运营公司的最早探索。
1998年3月，国家国有资产管理局被正式撤销。1998年7月，中共中央大型企业工委正式成立。这是一个规格远高于国家国有资产管理局的机构，由时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴邦国担任中央大型企业工委书记。1998年6月，中央还批准成立了中央金融工委。
仅仅一年后，也就是1999年底，中央就决定撤销中央大型企业工作委员会，成立中共中央企业工作委员会(简称中央企业工委)。
无论是大型企业工委，中央企业工委还是中央金融工委，都更加偏重于企业党建工作，以及相关企业的干部管理工作。按照政企分开原则，并不干涉企业的具体业务，对于国有资产的监督管理也着墨甚少。
因此，这一时期，国有企业的管理依旧是权责不清、多头干预，这种管理格局被形象地称为“九龙治水”。
比如当时的中国重汽，一把手是中组部管理，二把手是原人事部管理，三把手到七把手是原机械工业部管理；基本建设是原国家计委管，技术改造是原国家经贸委管，原机械工业部作为主管部门管得更多一点；管资产的是财政部，收入分配则由劳动部管。
“这样一个体制是两层责任都说不清楚，即企业的经营责任说不清楚，政府的管理责任说不清楚。所以最后重汽垮了，却找不到责任者，也找不到责任机构。”国资委原副主任邵宁说。
不仅如此，“九龙治水”格局下，国有经济的战略性调整缺乏统一的规划、协调和组织实施，企业经营者则缺乏有效的激励和约束，以至于不少国有企业管理混乱、肆意扩张，难以适应市场经济的需求，加之民营企业、外资企业的冲击，使得当时的国有企业陷入了前所未有的困境之中。
为了九龙治水的各项隐患，1998年，冶金、机械等9个专业部委被改组为国家局，其后又被撤销，随即引发了一场专业部委改组潮和垄断国企拆分潮。
比如，1997年，负责跨地区送电和电网管理工作的国家电力公司组建，电力业务管理权限由经贸委、计委共同负责。2002年，为进一步激发发电公司的积极性，国家电力公司拆分为国家电网和南方电网，以及中国华能、中国华电等五大发电公司，以及葛洲坝等四家辅业公司。
对于这一改革，中国能建董事长汪建平认为，“这从根本上改变了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，形成电力市场主体多元化竞争格局。”到2018年底，全国电力总装机容量达到约19亿千瓦，年发电量接近7万亿千瓦时，分别是1978年的33倍和27倍，彻底改变了我国长期电力不足的局面。
同时，电信行业也实施了政企分离，中国电信、中国移动、中国联通等通讯运营商相继成立，此后又经历了多轮重组，通讯行业三足鼎立的激烈竞争格局由此形成。
1999年，为引入竞争，军工行业也掀起了一场拆分浪潮。原来负责海、陆、空、天、核五个领域的企业“一分为二”，变成了10家军工央企。其后，中国电科成立。
当然，时移世易，分久则合，不久，一航、二航合并为航空工业，2016年又从中拆分出了中国航发。2018年，中核集团、中国核建分久而合。2019年，中船工业、中船重工也正式合并。
国资委研究中心研究员许保利认为，从国资监管的思路来说，推进中央企业重组，一类是上下游产业关系紧密的企业，如神华和国电；一类是同领域的大企业，如南车和北车。“无论哪一种，其目的都是致力于提升企业竞争力，帮助中国企业走向国际市场。”
成立国资委
2002年，党的十六大报告指出，要建立中央和地方分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益、权利义务和责任相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。
2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属特设机构国有资产监督管理委员会。国资委的职能，俗称为管资产与管人、管事相结合。
国资委刚成立时，国务院领导要求国资委不要既当“婆婆”，又当“老板”，国资委要当一个好“老板”。
为了做一个好“老板”，国资委组建不久，就开始力推以建立规范化董事会为标志的现代企业制度。同时，建立了针对企业和企业负责人的业绩考核制度，使得中央企业围绕进入行业前三、世界一流等目标不断奋进。
国务院国资委成立后，各级国资委相继组建。据统计，目前全国共有314个市（地）设置了独立的国资监管机构，占比70%。
当前，各级国资委已完成了对所属国企的功能界定和分类，为精准监管、科学考核奠定了良好基础。
事实证明，国资委在推动国有资产保值增值，国有企业做大做强的过程中，确实发挥了极其重要的作用：2003-2018年，中央企业资产总额、营业收入、利润总额分别增长了6倍、5.5倍、4.7倍。2006-2018年，国资监管系统企业资产总额、营业收入、利润总额分别增长了6.9倍、3.2倍、2.3倍。进入《财富》世界500强的国资监管系统企业从2003年的6家增加到2019年的76家。
以上数据，充分证明了党的十六大确定的改革国有资产管理体制的一系列重大原则是正确的。
但是，围绕国资监管模式的争论并未平息。
首先是关于国资委监管范围的。我国的国有资产共分为经营性、金融类、行政类、自然资源类等四大类。但国务院国资委目前监管的企业，仅仅是中央层面经营性国有资产的一部分，尚有其他部委管理的数千家经营性企业游离在统一监管范围之外。
2009年5月1日，《企业国有资产法》(下称“《国资法》”)正式出台。《国资法》规定，国资委代表政府对国家出资企业履行出资人职责。但同时还规定，根据需要，还可以授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责。
正因如此，多年来，组建金融国资委、文化国资委、教育国资委的呼声一直不断。中央层面也好，各省市也好，经营性国有资产的统一监管进程面临着很大阻力。
对此，深圳国资委有关领导在接受《国资报告》记者采访时表示，国有资产分散在各部委办局，导致的直接后果就是资产闲置、效率低下，更谈不上协同发展，而且很容易形成各自的小金库、自留地，容易滋生腐败。
再比如，中国政法大学教授刘纪鹏在公开场合多次提到两个观点，一是无论从产业资本和金融资本相结合的趋势看，还是从金融企业混业经营、投资实体企业的特点看，金融资本与产业资本都无法严格分开。二是“财政部作为公共管理部门，却去履行金融国有资本出资人的职责，在体制上不顺。”
对于国资委的具体定位和职责，各界也有不同观点。
有人认为，国资委应该是一个干干净净的出资人代表。有人认为，国资委应演变为专司监管职能的“中国企监会”，出资人职责则应由两类公司承担，各级政府亦可形成独立出资主体，最终形成在统一监管背景下多元出资人并存的市场环境。
刘纪鹏表示，中国庞大的国有资本和对市场经济体制的必然选择，决定了不能没有国资委这样一个对国有资本实施统一监管的部门。“然而，近几年更多地是强调其对所属企业的出资人地位，淡化了全国一盘棋背景下统一规划布局的监管者身份。”
正因为如此，2015年10月25日出台的《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》指出，“现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在有些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。”
管资本时代的国资监管“一盘棋”
党的十八大以来开始的新一轮国企改革，一项很重要的内容，就是明确了国资监管部门要由管资产向管资本转变。
何为管资本？国务院国资委秘书长彭华岗认为，管资本“总的原则就是要在强化监管、防止流失的前提下，把更多的精力放在增强企业活力、激发企业家干事创业上来。”
多位专家认为，从管资产到管资本，从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本，这是认识上的一次重大飞跃，对推进新一轮国企国资改革有着关键性的指引意义。
组建国有资本投资运营公司，成为管资本时代破局的重要一招。
2014年，国资委分三批在21家中央企业开展了国有资本投资、运营公司试点。30个省级国资委也改组组建了国有资本投资、运营公司76家。
“两类公司上接体制，下接资本运作、企业经营，覆盖了国资国企多个方面的改革。可以说既是深化国企改革的产物，也是进一步推动国资国企改革的重要抓手，对于深化国企改革至关重要”。中国国新公司董事长周渝波表示，开展好两类公司试点，不仅有利于推动各项改革举措之间的相互衔接、相互促进、同频共振，而且对于改革全局具有重要的示范、突破和带动作用。
2016年初，中国国新被确定为国有资本运营公司试点企业之后，打造形成基金投资、金融服务、资产管理、股权运作、境外投资和央企专职外部董事服务保障“5+1”业务格局，为打造一流的国有资本运营公司打下了坚实的基础，起到了引领示范作用。
同样是试点，国投则交出了“四试一加强”（试方向、试机制、试管理、试监督和强党建）的改革答卷，解答了国有资本投资公司干什么、怎么干、怎么管理、如何监督和保驾护航、强根铸魂的问题。
为了适应管资本的新要求，国资委坚持刀刃向内，积极推动国资监管机构职能转变，目前已出台职能转变方案，取消、下放、授权43项监管事项，制订印发出资人监管权力和责任清单，明确36项权责事项，国有资产所有权与经营权边界进一步明晰。落实改革国有资本授权经营体制方案，印发授权放权清单（2019年版），分4大类、授权放权35项，赋予企业更多自主权。各地国资委累计取消、下放监管事项670项。
2019年4月28日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称《方案》），提出以管资本为主加强国有资产监管，依法确立国企的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。
向下授权的同时，国资委打造了发现、移送、查处、整改的监督工作闭环，防止国有资产流失。目前已加快建设国资国企实时在线监管系统，实现了中央企业大额资金动态监测，累计向中央企业委派39名总会计师，全面推进国有企业信息公开工作，逐步形成协同高效的监督机制。
不过，在此过程中，有观点认为，管资本时代，就要彻底改革现行国有资产管理体制,建立国资监管“三层架构”,由国有资本投资、运营公司履行政府层面出资人职责,作为国资委与企业之间的“隔离层”和“防火墙”,把国资委改造成专司国有资产监督的机构。
但是，国资委权威人士表示以两类公司取代国资委的出资人定位，实际是对现行体制的否定，是另起炉灶、推倒重来，不符合完善国有资产管理体制的基本要求。同时，这种观点只强调了监管越位、错位和管得过多过细问题，而忽视了监管缺位和不到位问题，也不符合国资监管工作实际。
对此，国资委党委书记、主任郝鹏在2019年7月召开的地方国资委负责人座谈会上提出，要坚持完善国有资产管理体制，加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋，坚定不移搞好国有企业、发展壮大国有经济，持续夯实中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。
应该说，推行国资监管“一盘棋”，已经有一定的试行经验。
比如，福建省国资委2018年专门印发《关于加强设区市国有资产监管工作的指导意见》，提出进一步落实国有资产监管责任主体，完善国有资产监管制度体系、夯实国有资产基础管理、深化国有企业改革等目标任务，要求建立健全上下协调、规范有序、全面覆盖的工作体系。
国资委政策法规局负责同志在接受《国资报告》采访时表示，总的来看，地方在推进全省国资监管一盘棋方面的探索实践，发挥了较好的示范带头作用。
推行国资监管“一盘棋”，有着明晰的法律依据。
《企业国有资产监督管理暂行条例》、国资委“三定”以及国务院办公厅2017年转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》明确，“国务院国资委作为国务院直属特设机构，根据授权代表国务院依法履行出资人职责，专司国有资产监管”。
因此，郝鹏表示，国务院国资委仅仅强调自己是“中央企业出资人代表机构”是不够的，不利于全面履行好党中央、国务院赋予的职责使命，也不利于落实“以管资本为主加强国有资产监管”的要求。
推行国资监管“一盘棋”，有着现实迫切性。
正如前文所说，经营性国有资产还没有实现集中统一监管，仍有大量国有资产分散在多个部门管理，导致政出多门、资源配置效率低下；再比如各级国资委在“国家统一所有”和“分级代表”关系的把握上，有时过于强调“分级代表”，对面上共性问题统筹研究不够。
《国资报告》此前的调查显示，在一些地方，有的已经交由国资委履行出资人职责的企业，再次回归政府部门实施行政化管理。
郝鹏表示，解决这些问题，仅仅依靠国务院国资委或者某几个地方国资委的力量是远远不够的，需要发挥全国国资系统的整体力量，共同提出解决问题的思路和办法，推动国有资产管理体制更加完善，更加符合国有企业改革发展的需要。
推行国资监管“一盘棋”，也符合管资产转向管资本的新形势。
管企业与管资本的主要区别在于，管企业聚焦微观主体，侧重于监管单个企业的具体经营管理事项。管资本着眼于价值形态，既关注一个企业的资本，又关注资本的整体性和流动性，以更好地发挥国有资本的功能作用。
监管对象发生变化，要求监管机构必须跳出原来习惯于直接监管单个企业的传统思维，按照管资本的要求，通过搭建国有资本投资运营平台、设立基金等方式，加强资本整体运作，在更大范围、更广领域、更高层次上促进资本合理流动、优化配置，同时提高运营效率，放大资本功能，以更好服务国家战略目标，更好实现国有资本保值增值。
在此背景下，构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋，有利于从整体上搞好国有经济，进一步打破区域壁垒、行业壁垒，在更大范围、更深层次推动国有资本合理流动、优化配置，实现布局结构的优化和发展质量的提高，充分发挥国有经济整体功能，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。
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