构建国有企业惩防体系重在加强制度建设

──在地方国资委纪委书记研讨会上的讲话

国资委纪委书记贾 福 兴

2006年9月7日

同志们：

　　金秋时节，我们汇聚蓉城，围绕国有企业惩防体系的制度建设展开研讨，很有意义。去年9月我们在南京召开第一次研讨会，对在惩防体系建设中提高国有企业预防腐败能力进行了交流和探讨，大家感到很有收获。荣融主任对会议给予充分肯定，他说在实践基础上的研讨很重要，研讨会开了好头，要坚持这种做法。今年我们组织的这次专题研讨，各地国资委纪委更加重视，会前进行了认真调研，取得了不少研究成果，有30个单位的调研报告收入了会议文件汇编。两天来，大家深入交流和讨论，四川省国资委纪委等作了大会发言，四个组的召集人汇报了分组讨论情况。同志们畅谈体会，研讨工作，有较强的理论价值和实践意义。受大家启发，我也在此作个研讨发言，谈谈为什么要强调惩防体系中的制度建设，目前还存在什么问题，如何进一步提高惩防体系中制度建设的质量和水平。

　　一、构建国有企业惩防体系必须坚持以制度建设为根本

　　党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）以来，各级国资委和国有企业认真贯彻落实，以构建与现代企业制度相适应的惩防体系为主线，整体推进教育、制度、监督、改革、惩处，深化了企业党风建设和反腐倡廉工作。各单位按照中央纪委的部署，坚持把制度建设作为重点，抓紧建立健全反腐倡廉的制度体系，为惩防体系建设提供有效的制度保障，取得了比较明显的成效。

　　这两天的交流研讨，也是从理论与实践的角度，对我们的制度建设的一个检阅。各地的确有好多成果、经验和做法，有好多思路、思考和点子。北京、上海、重庆、黑龙江、福建、浙江、山东、江西等地结合企业改革发展实际，在推进企业内控机制中，加强了反腐倡廉制度建设；安徽、云南、广西、海南、贵州、新疆和新疆生产建设兵团等地和单位，针对制度建设及执行现状深入分析，提出了改进思路与对策；宁夏、湖北、河南等地针对执行不力、约束不严等问题，开展制度执行力的探索与实践；吉林、天津、辽宁等地坚持理论与实践相结合，对制度建设的内涵、地位和作用进行深入思考；江苏、陕西、湖南、青岛等地分别就建立巡视制度、警示训诫制度、信访举报制度、预警机制等进行了积极探索和创新；四川、甘肃、青海、内蒙古、西藏等地在制度建设中注重发挥纪检监察机构的组织协调职能和主观能动性。

　　大家在探索实践中都有一个共识，即制度建设在惩防体系中占很大份量，这其中的“制度”不仅是反腐倡廉的具体规则，即“教育、制度和监督”三位一体中的“制度”；而且，应该从广义上理解，把整个惩防体系看作一个制度群，按照《实施纲要》建立思想道德教育长效机制、权力运行监控机制的要求，将教育、监督的内容也通过制度形式体现出来，从而做到教育、制度、监督三者相互统一，发挥出惩防体系的整体和立体效能。同时，大家也都认为，国有企业惩防体系中的制度，应该是以国有资产监管制度和公司法人治理制度为基础，反腐倡廉与企业经营管理密切联系、有机融合的制度体系，既要体现反腐倡廉工作规律的一般性，也要体现我们国企改革发展的特殊性。

　　当前，国务院国资委对全国国有企业改革整体形势的一个基本判断是：国企改革的重点已经从国有中小型企业大规模的改制退出转到国有大中型企业特别是国有大型企业建立现代企业制度上，国企改革正实现从“破”到“立”的转变。在这个大背景下，加强国有企业惩防体系中的制度建设具有重要的意义。

　　（一）加强制度建设是落实党中央反腐败方针的重要举措。改革开放以来，适应市场经济和法制社会的特点，我们党提出不搞运动，而靠走制度建设的路子解决存在的问题。制度更带有根本性、长期性和稳定性。邓小平同志说，还是制度靠得住。他在总结历史经验时曾指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，逐步确立了依靠制度建设防治腐败的思路。江泽民同志明确指出:“保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。”党的十六大以来，胡锦涛总书记多次强调:“依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的根本途径。”可见，依靠制度反腐败，是新形势下保持党的先进性和提高党的执政能力的必然要求，是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的深化，是从源头上防治腐败的根本举措。近日国务院召开了加快推进政府职能转变和管理创新工作电视电话会议。会上，温家宝总理也强调，健全制度，从源头上预防和治理腐败，提出“继续深入推进行政审批、政府投资监管、国有资产监管、政府决策等方面的制度改革。”因此，国有企业只有加强制度建设，真正形成用制度规范和约束从业行为，按制度办事、靠制度管人、用制度管权的有效机制，才能从根本上解决腐败问题；同时，也只有把防治腐败的要求寓于制度建设之中，才能充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。

　　（二）加强制度建设是防范企业国有资产流失的关键环节。党的十六大以来，各级国资委重点从产权管理、企业改制、董事会建设、业绩考核、财务监督和法律风险防范等方面，制定发布了700多个规范性文件，为国有资产的安全运营和保值增值，创造了日趋完整的制度体系框架。实践证明，这些制度的建立，为推动国有企业深化改革、加强管理、提高效益，实现持续快速健康发展提供了制度保证，发挥了激励和导向作用。近年来国有企业整体经营业绩连创历史新高，2005年与2002年相比，全国国有企业的销售收入由8.5万亿元上升到11.5万亿元，实现利润由3786亿元上升到9047亿元，分别增长了35.3%和139%。截至2005年底，全国国有企业总资产近25.4万亿元，这构成了社会主义制度和我们党执政的重要物质基础。同时，由于一系列有效制度的保证，避免了在清产核资、改制重组、产权交易、资本运作等方面的国有资产损失。因此，只有加强制度建设，建立并严格执行一整套比较完善的国有资产监管制度和企业经营管理制度，才能真正实现企业国有资产保值增值，发展和壮大国有经济。

　　（三）加强制度建设是构建国有企业惩防体系的根本任务。党中央颁布的《实施纲要》，明确了惩防体系建设的指导思想、工作原则和基本要求。最突出的一点是教育、制度、监督并重，强调作为一项系统工程来抓，标志着反腐倡廉进入体系化推进阶段。在惩防体系中，教育、制度、监督三者相互依存、相互作用、相互促进，不能重此轻彼。实践证明，在构建国有企业惩防体系中，只有加强制度建设，不断提高教育、监督的制度化水平，用教育和监督推进制度的落实，使人们理解制度、自觉执行制度，才能实现自律与他律的结合，最大限度地防治腐败。最高人民检察院的统计数据表明，近年来在企业改革和经营中，侵吞、挪用、私分国有资产的涉案人数逐年下降，2003年至2005年全国检察系统分别查处了14844人、10407人和9117人。这充分说明，这几年我们的制度建设起到了规范和保障作用。因此，构建国有企业惩防体系的过程就是加强制度建设的过程，抓住制度建设，就抓住了惩防体系的根本，抓住了深化反腐倡廉的重要切入点。

　　二、认真研究国有企业惩防体系中制度建设的难点问题

　　从这次会议的交流情况看，各地在构建国有企业惩防体系中着力加强制度建设，从强化出资人监管、完善法人治理结构、促进企业经营管理和深化反腐倡廉等方面出台了一系列规章制度，推进了国有资产运营的权力制衡、科学决策、规范操作和民主监督，促进了企业改革、发展和稳定，为从源头上遏制和减少腐败提供了法治环境。但是，我们也要看到，在构建惩防体系加强制度建设的过程中，还存在一些不容忽视的问题。

　　（一）制度不够科学系统。一是有的制度条文内容粗糙简单，或者是仅有实体要求而无程序规定，使人们难以操作；或者是缺乏准确性规定，该量化的不量化，“规定动作”过少，“自由裁量”过宽，为执行者预留了随心所欲的空间；或者是存在漏洞空白，缺少延续规则和配套措施，无法依靠内在逻辑和严细规定为制度实施提供顺畅的路径。二是有的制度结构设置不尽合理，特别是权利、义务、责任分配不合理，缺乏应有的权责利的相互制衡，制度的实施与相关主体自身利益脱节，执行者缺少原动力和积极性，制约者的权力弱于被制约者。三是有的制度彼此之间缺乏相互衔接，一些由职能部门拟定的制度存在局限性，造成条块分割，甚至相互冲突，不能发挥制度整体效应。国有企业惩防体系中的制度建设缺乏科学性、系统性，滞后于其他领域的反腐倡廉制度建设，导致的一个严重后果就是，目前国有企业中的职务犯罪相比于其他领域的职务犯罪更为突出。尽管前面提到近年来国有企业职务犯罪涉案人数呈下降趋势，但是资料表明，国有企业人员的职务犯罪仍占到检察系统查办贪污贿赂案件总数的将近一半，对此，社会舆论反应强烈。

　　（二）制度缺乏有效性。制度要有效管用，必须随着企业深化改革和快速发展而不断修订、完善或者废止，否则就会脱离实际，丧失有效性。但目前国有企业惩防体系中，有的制度严重滞后，已经失去了执行的环境和条件，不适应形势发展；有的制度比较原则空泛，特别是对上级的规定，不是紧密结合实际提出有针对性的要求，而是形式主义的层层转发；有的制度在制定过程中特别是出台之前，没有广泛征求各方面意见，得不到群众认同；有的制度硬性规定过高，要求不切实际，过于理想化，致使大多数人做不到或不愿做；有的制度缺乏法律依据，在实际运行中执行不通。值得强调的是，制度缺乏有效性，就形同虚设，其恶劣的影响甚于无制度。今年7月，中央新闻媒体披露了江西省国资委查处原江西万年青水泥股份有限公司总经理杨石根等人涉嫌侵吞挥霍10多亿元资产的违法案件。媒体报道引起了中央领导的关注，并将各界反映和建议批转到国资委。在此案中引人深思的是，企业的“老三会”、“新三会”一应俱全，各种制度应有尽有，但是由于制度失效，监管失灵，最终使得企业优良资产被“当家人”糟践一空。

　　（三）制度失去执行力。目前制度建设中的一个突出问题就是有章不行、有规不守，一些制度仅仅是“挂在墙上，停在嘴上”，主要表现在：一是监督检查和处罚追究不严格，有的制度缺乏惩戒性规定，只有“不准”而没有罚则，由于“无法可依”，起不到约束作用；有的制度已经明确，但却是“有法不依”，责任追究不到位，使制度的强制性、权威性受到损害。二是缺少评价体系和完善程序，一些企业缺乏对制度执行情况的考核和评估，无法评价制度效果，制度建设形不成闭环运作。三是领导不能率先垂范，有的企业领导人员不能从自身做起遵守制度，甚至带头违反规章，导致上行下效，制度成为一纸空文。四是缺乏执行制度的氛围，有的企业缺少依法治企、规范经营的企业精神和制度文化，没有形成内在文化的“软约束”环境，导致制度执行的“硬约束”脆弱。值得一提的是，现在有的同志一见到纪委布置的工作、出台的规定，就认为与自己无关，“事不关己，高高挂起”，更谈不上学习和执行有关制度。制度执行不严格的教训是十分沉痛的。大家都知道的中航油新加坡公司事件，不仅导致国有资产重大损失，陈久霖等有关责任人员还受到新加坡法律的刑事制裁。事实上，中航油新加坡公司的《风险管理手册》明确规定，公司所有产品的仓位限额为200万桶。如果严格遵守规定，损失能控制在一定范围内。但由于无视该规定，最后的期权交易量放大到5200万桶，终因国际油价持续上涨而遭受重大损失。

　　上述三方面问题的存在，妨碍着制度建设的深化，影响了国有企业惩防体系建设，是需要想办法花气力解决的重点难点问题。各级国资委和国有企业一定要高度重视，认真研究，抓紧解决，不断提高惩防体系中制度建设的质量和水平。

　　三、进一步在构建国有企业惩防体系中加强制度建设

　　制度建设是一项基础性工作，也是一项政策性很强的工作。如同管理是企业的永恒课题，制度建设也是企业的一项长期任务。在构建国有企业惩防体系中加强制度建设，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，坚持与国有资产管理体制改革和国有企业改革发展相适应，围绕中心，服务大局，不断提高制度的科学性、系统性、有效性和执行力，充分发挥制度防治腐败的保证作用。

　　（一）把握国资监管体制和国有企业改革发展趋势，提高制度的科学性和系统性。当前，在构建国有企业惩防体系中加强制度建设，正处于进一步完善国有资产监管体制、加快国有经济结构布局调整和深化国有企业改革的关键时期，我们既要完善反腐倡廉的各项具体规则，也要夯实国资监管和公司治理的制度基础。

　　一是适应国资监管体制改革的需要，完善国资监管制度，确保出资人监管职责层层到位。要加快建立国有资本经营预算制度，进一步完善企业经营业绩考核评价和薪酬分配及企业负责人职务消费制度、出资人财务监督制度和监事会制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度等。在这方面，国务院国资委前不久出台了《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》和《中央企业投资监督管理暂行办法》。二是适应国有企业改革的需要，建立完善法人治理结构，实现权力制衡。要加快推进国有大型企业股份制改革，通过规范改制和引进战略投资者，实现产权多元化，建立现代产权制度。推进国有独资公司建立完善的董事会，建立健全外部董事制度，推进董事会的规范运作，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效制衡机制。目前，中央企业正在进行的国有独资公司建立和完善董事会试点户数已经达到16户。其中，宝钢董事会已被国务院国资委授予了经营业绩考核、决定薪酬、选择有关经理人员以及重大投资决策等职权。三是适应企业深化内部改革的需要，切实转换经营机制，推进依法治企和规范经营。要进一步规范企业改制和国有产权交易行为，促进国有资本合理流动，防止国有资产流失。加快企业人事、劳动用工和分配制度的改革，拓展企业内部中高级管理岗位公开招聘和竞争上岗，加快人力资源市场化配置，建立相应的激励和约束制度。四是按照构建惩防体系的要求，把企业改革的成果以及惩防腐败的经验体现在制度建设中，提高防治腐败能力。制度建设要符合企业市场化取向的改革要求，在推进企业内部改革中同步加强源头防治腐败的制度安排，规范权力运作，增进公开透明，从根本上防止借改革发展之机损害国家、企业和职工群众权益等问题的发生。

　　（二）结合企业的管理实践，提高制度的有效性。制度与管理，相互作用，“制度规定流程、流程规范行为、行为优化管理、管理完善制度”，它们良性循环，相互促进。当前，国有企业正在推进流程再造和优化细化管理，建立与市场经济要求相适应的管理体系，全面提升管理水平，这为构建企业惩防体系，加强制度建设提供了契机。

　　一是通过强化管理，完善权力运行的制度安排，建立有效的制衡约束机制。要对投资决策、产权交易、资本运营、财务管理、物资采购、工程招投标、产品销售等关键环节的制度进行全面梳理，通过建立适度集权、合理授权、制约用权的权力构架体系，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行制衡机制，依靠制度安排从权力配置上深化源头防腐。二是按照防范国有资产流失的要求，加强内控制度建设，完善企业全面风险管理。要在促进企业提高管理控制力过程中，抓住决策管理、绩效管理、会计管理、资金管理、审计稽核等内控程序，建立规范的授权审批制度、责任联签制度、内部审计制度和责任追究制度。严格规定投资、担保、抵押等事项的管理权限，加强对外投资和境外资产的监管，建立健全风险识别、监测、控制和化解机制。加快推进企业法律顾问制度建设，完善企业风险防范机制。国务院国资委今年已经制定下发了《中央企业全面风险管理指引》等规范性文件，下一步还将出台中央企业在投资决策、财务报告、衍生产品交易等方面的风险管理配套文件。三是把反腐倡廉的要求寓于企业管理和制度建设之中，完善反腐倡廉的各项具体规则。要规范“三重一大”等决策程序和用权行为，健全廉洁从业制度，完善党风廉政建设责任制和民主生活会、廉洁承诺、谈话提醒、厂务公开、民主评议、述廉评廉等制度，建立责任追究和惩处制度。要与企业改制和完善公司治理结构相适应，完善反腐败领导体制和工作机制，推进纪检监察工作制度化和法制化。

　　（三）从“硬约束”和“软约束” 两方面着手，提高制度的执行力。 一方面，进一步发挥执法执纪和监督检查的作用，加强制度的“硬约束”。一是充分运用和整合各种执法监督资源，督促各项制度的实施。要在新形势下加强和改进党组织监督，健全党内监督制度，完善党组织参与企业重大问题决策的领导体制和工作机制；加强和改进纪检监察监督，在推进廉洁从业、效能监察、查处案件和源头防腐等工作中更好发挥组织协调和监督作用；加强和改进监事会监督、审计监督、法律监督、职工民主监督和职能管理监督，提高监督实效。二是建立健全责任、督查和考评机制，实行制度建设与奖惩挂钩。通过党风廉政建设责任制，落实责任分工，形成责任网络，确保惩防体系中的制度建设能在党委统一领导下，纪委组织协调，部门各负其责，从而依托整体合力，系统推进制度建设。完善与经营目标考核相衔接的制度建设督查考评办法，开展多种形式的督查考评工作。研究制定测评指标体系，对制度建设进行定量与定性分析，实行考核测评结果与奖惩挂钩，奖优罚劣。坚持制度面前人人平等，严格惩戒和责任追究，使人本化管理体现在制度制定环节而非执行环节。三是注重借助现代技术手段，改进监管监控方式。要注重运用信息网络技术，发挥信息技术快速、准确、可靠、规范和透明的优势，将各项制度规则纳入业务流程和固化在操作环节中，依托信息网络的硬性约束，通过在线运作、“不可逆操作”和授权监控等，加强过程实时监督。国务院国资委纪委已经着手对惩防体系信息化管理问题的研究和开发，有望通过试点在明年拿出成果进行推广。四是重视发挥监督对制度建设情况的反馈作用。要把监督活动所获取的制度运行、制度功能等信息，及时反馈给制度制定机构，形成制度运行的闭环式控制，促进规章制度的修订完善，不断提高制度效能，增强预警预测能力。

　　另一方面，在构建国有企业惩防体系中加强制度建设，还要注意弘扬“廉洁从业、诚信守法、行为规范、道德高尚”的企业廉洁文化，充分发挥企业廉洁文化的导向、激励、约束和凝聚功能，把廉洁文化理念和方式融入制度之中，提升制度的文化品位，同时通过运用企业廉洁文化富有的渗透力、感染力和约束力，陶冶职工情操，矫正不良行为，为加强反腐倡廉制度建设营造良好环境。

　　综上所述，在构建国有企业惩防体系中加强制度建设，涉及面宽、工作量大、政策性强，任务繁重；制度建设中诸多重点难点问题，有的涉及体制机制改革等方面，解决起来难度也相当大。我们一定要坚持从大局出发，增强使命感和责任感，提高监督检查能力和组织协调水平，在构建国有企业惩防体系中扎实推进制度建设。

　　借此机会，我简要介绍一下国务院国资委纪委这方面的工作情况。一是制订具体工作方案，明确制度建设“路线图”。去年，我们制定了贯彻《实施纲要》的具体意见，列出了2005年至2007年的三年工作计划，其中明确了这三年要制定的50余项制度，这些制度不仅包括反腐倡廉的具体规则，而且涵括了国资监管体制的各项内容，突出强调了制度的科学性、系统性、有效性和执行力。而且，我们依托贯彻落实《实施纲要》领导小组和党风廉政建设和反腐败工作联席会议等工作平台，加强与有关业务部门的沟通协调，确保具体意见中关于制度建设的规划落到实处。目前，有关制度日趋完善，影响力日益体现。例如，根据《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，2005年度有4家企业因安全生产责任事故降级；有6家企业因财务违规或对下属企业监管不力造成重大国有资产损失，受到降级或扣分处理，其中有4家发电企业因违规发放高额住房补贴，受到降分处理。荣融主任在前不久召开的中央企业负责人会议上公布了上述情况，引起社会各界广泛关注。二是推动中央企业效能监察工作，促进制度建设与提高企业效能相统一。我们先后就清产核资和账销案存资产后续管理、企业改制和资产重组中产权交易，以及资本运营、工程建设、财务管理、质量管理、安全生产、营销采购等关键环节，组织企业开展效能监察。今年，我们制定了《中央企业效能监察暂行办法》。据统计，中央企业在国资委成立前只有47.4%开展效能监察，到目前已经全部铺开。中央企业三年来效能监察立项4万多项，避免直接经济损失217.27亿元，挽回经济损失51.25亿元。三是严肃查处违纪违法案件，提高制度执行力。三年来，国资委纪委、监察局和中央企业共受理信访举报88563件，初步核查13576件，立案5433件，结案5194件，给予党纪政纪处分5884人，组织处理710人，有268人被移送司法机关。通过查办案件为企业挽回损失11.93亿元。针对当前案件发生的特点和趋势，我们着重查处了在企业改制重组、产权交易、资本运营和经营管理中隐匿、侵占、转移国有资产的案件；违反“三重一大”规定，严重失职造成国有资产流失的案件；企业经营管理人员违规交易、以权谋私非法获利等侵害国家、出资人、企业利益和职工合法权益的案件。四是建立企业领导人员廉洁从业长效机制，进一步加强源头治本工作。我们在深入开展党风建设和反腐倡廉工作中，积极推动企业在实现国资监管层层到位中同步完善反腐倡廉措施；在企业转制、调整、兼并、并购重组中同步采取防范国有资产流失措施；在健全资产经营责任制度、绩效评价体系和选人用人机制中同步实施监督措施；在建立现代企业制度和完善经营管理中同步强化程序监控措施。同时，我们把企业廉洁文化建设作为贯彻落实《实施纲要》、形成教育长效机制的重要内容和有效途径，今年7月召开了中央企业廉洁文化建设研讨会。五是建立工作督导和推进机制，促进中央企业构建惩防体系。我们确定了16家中央企业作为惩防体系建设的联系点，先后召开三次联系点企业座谈会，以点带面，加强指导。最近，我们制定了《促进中央企业构建惩防体系工作方案》，将165家中央企业分为10个组，开展相互交流和借鉴促进活动。同时，组织编辑出版贯彻落实《实施纲要》资料文集，交流推广好的方案、做法和经验。

　　同志们，在构建国有企业惩防体系工作中加强制度建设，是个不断推进和逐步深化的动态过程，既需要紧密联系实际、注重调查研究，又需要增进沟通交流、相互学习借鉴。按照荣融主任关于加强研讨的指示精神，我们打算今后每年都组织召开一次这种形式的会议。同时，根据工作任务需要，适当组织一些小型专题研讨会，就一些重点工作和难点问题，比较深入地开展研讨。我相信，只要大家共同努力，充分调动各方面的积极因素，国有企业惩防体系建设一定能够取得较快较好的进展，从而为维护企业改革、发展和稳定的大局，实现国有资产保值增值，进一步发展壮大国有经济，提供强有力的保证!