推进国有企业惩防体系建设融入经营管理
——在地方国资委纪委书记研讨会上的讲话

贾  福  兴

（2009年9月17日）

同志们：

　　这次会议主要是围绕国有企业惩防体系建设如何融入经营管理开展研讨。今年年初，贺国强书记到部分中央企业调研时提出“把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中”，为国有企业惩防体系建设明确了探索和完善的方向。国有企业结合自身实际，着力发挥惩防体系的整体性、系统性、协调性、实效性，落实到具体工作中，形成与企业改革发展融为一体的反腐倡廉机制。这两天，我认真看了交流材料，听了大会发言，很受启发。在这里，我结合研讨情况谈几点认识。

　　一、国有企业惩防体系建设的探索

　　2005年初，党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），提出新形势下反腐倡廉的重大战略决策。党的十七大将建立健全惩防体系写入党章，将反腐倡廉建设确立为党的建设五项基本任务之一。去年，中央又出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，在不到三年的时间里提出一系列重大举措，充分说明党中央对于以完善惩防体系为重点加强反腐倡廉建设的高度重视。

　　各地国资委和国有企业认真贯彻落实中央的部署，以建立健全与现代企业制度相适应的惩防体系为重点，深入推进反腐倡廉建设。2005年以来召开的四次地方国资委纪委书记研讨会，分别以预防、制度、监督、整体推进等作为专题进行研讨，就是在不断探索和总结国有企业惩防体系建设的规律，指导反腐倡廉建设不断发展的实践。

　　（一）实现了从认识到实践的转变。国有企业惩防体系是全党惩防体系建设的重要组成部分，既具有共性，又体现企业特性。几年来，我们坚持反腐倡廉战略方针，按照《实施纲要》积极探索，全面推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处各项工作，惩防体系建设在国有企业实现了从认识到植根企业实践的转变。一是惩防体系建设坚持融入企业经营管理。惩防体系建设是企业经营管理的重要内容和有机组成，这种认识要深入经营管理者的头脑，切实变为指导行动的思想观念。因为防范违纪违法案件发生，预防腐败和犯罪，本身就是非常重要的管理。我们惩治的违纪违法行为，往往都是违背企业科学管理的行为，与管理不相容的非廉洁行为，把惩治和预防融入企业管理就是一个很好的结合。认识上的升华必然带来实践的积极探索和创新，许多企业在推进精细化管理、优化业务流程、加强风险管理与控制中，强化了对经营管理权力的监督制衡。构建惩防体系，拓展了从源头上防治腐败工作领域，从强化企业管理的角度，推进反腐倡廉建设，为国有企业的改革发展提供了政治保证。二是惩防体系建设坚持齐抓共建。惩防体系建设不仅是企业纪检监察部门的事、政工部门的事，不纯粹属于党建工作的范畴，它也是企业经营管理各部门的重要责任。许多工作要在企业改革发展和经营管理中来实现和完成。这就需要在工作中充分发挥企业党组织的政治核心作用，充分依靠经营管理人员的推动，充分发挥业务部门的监管职能，形成整体合力。三是惩防体系建设坚持两手抓、两手硬。两手抓是邓小平理论的一个重要观点，也是马克思主义辩证统一的方法论。在企业惩防体系建设中运用“两手抓”的指导思想，既要坚持从严治党、依法治企，保持惩治腐败强劲势头，又要加大预防腐败工作力度，深化企业改革，创新体制机制，与改革举措结合起来，努力从源头上防治腐败问题。

　　（二）实现了从突出重点到统筹推进的转变。从党的十四大提出教育、法制、监督，到《工作规划》中的教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等，惩防体系建设的基本要素不断健全，体系化特点更加明显。2005年，国务院国资委出台了贯彻落实《实施纲要》的具体意见，国有企业把制度建设作为体系建设的基础工作和重点，制定任务分解表，明确各项任务的具体内容，强调责任主体以及时间进度等要求，抓紧完善制度体系，为惩防体系建设提供有效的制度保障，取得了比较明显的成效。在深入推进惩防体系制度建设过程中，我们发现，许多工作仅有制度还不够，必须在制度群或机制上下功夫，从制度延伸到体制机制，为体系建设搭建制度机制框架。有不少企业紧紧抓住教育这个基础环节下功夫，在解决不愿腐败上奠定深厚的思想基础，探索有效预防腐败的教育方法和机制，取得好的效果。还有许多企业着眼于监督这个重点，整合监督资源，发挥监督作用，运用民主生活会、述廉议廉、民主评议等方式，力求监督到位，创造了不少好经验。还有的注重体制机制建设，发挥改革的作用，开展董事会试点，引入外部董事，实现了权力的制衡与约束。有的借助国有资产监管的大平台，组织协调业务管理部门充分发挥职能作用，把反腐倡廉要求与国有资产监管工作融为一体，从体制机制制度和管理创新上改善了反腐倡廉环境。但是，这些抓重点的方法一定要过渡到整体与重点相结合上。否则会顾此失彼，失去体系建设的意义。因此，从2008年开始，我们坚持用教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等六种要素，同时抓“三重一大”集体决策制度和国有企业领导人员廉洁从业“七项要求”等工作的贯彻落实，从而保证了总体效果。

　　（三）实现了从要素到整合的转变。体系建设的存在是有要素支撑的，最早讲三者并重，后来讲六个要素。要在加强教育、完善制度、强化监督、深化改革、严厉惩处等方面下功夫，但是仅仅讲要素还不够，如果没有要素间的协调与整合，仍然是各自为政，发挥不了合力的作用。因此，在探索中我们强调整体推进，要求具体工作从整体角度抓，单项工作从综合角度抓，实现了惩防体系建设与各项工作任务的一体化。现在，我们强调业务部门的教育监督管理负责制，自觉地将职责范围内的工作与惩防体系建设相联系，参与研究抓落实的部署，制定工作计划，完成任务分解。比如我们在贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（以下简称《若干规定》）时，既通过教育使领导人员知晓，也通过宣传和廉洁文化建设，让职工了解和参与监督；既完善制度规范，也查处发生的违纪违法问题。体现了扎实推进惩防体系建设的成效。

　　几年来的实践探索取得了比较明显的效果，总结了一些有效管用的经验。我们要进一步提高自觉性，坚定信心，不断摸索和积累经验，深入推进国有企业惩防体系建设。

　　二、国有企业惩防体系建设新的经验

　　从交流的经验材料看，我们对惩防体系建设的思考越来越深化，成效越来越显著，呈现出体系建设的生机和活力。

　　（一）在机构上，整合企业内部监督力量。随着国有企业公司制股份制改革的深入，纪检监察工作在现代企业制度中面临新的形势和情况，存在着“监督体制机制不适应、工作机构不落实、监督力量不集中、监督渠道不畅通”等问题，也直接影响到惩防体系建设的深入推进。各地区、各部门、各单位针对存在问题，在实践中不断探索、改进和完善。吉林省国资委按照“职责明确、信息共享、优势互补、整体联动”的要求，探索在法人治理结构下“三位一体、四位一体、五位一体”的监督格局。广东省国资委充实纪检力量，进一步完善惩防体系组织保障架构。山东省国资委提出完善纪检、监察、审计、内部监事会等监督部门一体化的工作格局，建立纪检监察人员交流制度，纪委书记依法进入董事会、监事会，在国有企业内建立二级企业纪委书记垂直管理制度，建立监管企业联合办案制度，完善纪检监察监督机制的对策建议。湖北省国资委坚持把廉洁文化作为根本点、把建章立制作为切入点、把权力制约和监督作为核心点、把加强信访举报和案件查处作为着力点、把搞好自身建设作为关键点。

　　（二）在功能上，按照“五个一批”要求，推进企业监督与管理相互融合。惩防体系要植根于内部控制等基本制度，有机融入企业管理，推进精细化管理、优化业务流程、加强风险管理与控制。上海市国资委以规范权力运行为关键，完善法人治理结构，以提高预防能力为重点推进内控制度建设，以专项检查为载体规范廉洁从业行为，以推进融入管理为主题发挥组织协调作用。浙江省国资委提出国有企业惩防体系建设拓展“融合”的领域，强化“融合”的保障，提升“融合”的能力。中国海洋石油总公司坚持将内部控制与监督的关口前移，着力于事前监督和过程监督，努力实现“源头治本”，形成风险管理体系与惩防体系建设良性互动的局面。中国航空工业集团公司构建以落实党风廉政建设责任制为核心的责任体系，以建立健全惩防体系为核心的工作体系，以工作考核和责任追究为核心的评价体系，保证和促进企业健康持续发展。宝钢集团有限公司规范行为、优化流程、净化环境，使惩防体系建设进入管理，融入决策和执行的流程。辽宁省国资委建立完善教育防范、制度约束、监督制衡机制，发挥案件查办治本功能，探索惩防体系与国资监管体制相融合的有效途径。深圳市国资委纪委指导能源集团股份有限公司探索构建“参与管理，融入流程”的监督新体制，规范招投标流程和严格执行备案制度，全面推行“过程审计”管理模式。福建省国资委以制度建设为龙头，完善内控制度；以规范经营管理权力为重点，提高决策水平；以防范经营风险为核心，提高管控能力；以效能监察为抓手，提高执行内控制度能力。宁波市国资委与完善国资监管制度、加快现代企业制度建设、提高企业领导者综合素质相结合，增强惩防体系建设的实用性。海南省国资委建立规范的教育、权力运行、查办案件、监督力量协同等机制。天津、贵州、甘肃、西藏等国资委发挥惩防体系的引导作用、约束作用、制约作用、推动作用和威慑作用，有机融入监管企业经营管理流程，克服“两张皮”的现象。

　　（三）在手段上，惩防并举，发挥查办案件的治本功能。预防和惩治是反腐倡廉建设相辅相成、互相促进的两个方面。只有严肃查办违纪违法案件，才能为有效预防腐败创造条件；只有从源头上预防腐败，才能巩固和发展反腐败斗争已经取得的成效，从根本上解决腐败问题。湖南省国资委从解决经营管理一般违规违纪问题入手，加强预防腐败工作。大连市国资委抓住五个关键环节，利用三个手段，加强薄弱环节，整体提升企业管理水平。江西、新疆等国资委坚持以查促教、以查促建、以查促管、以查促纠、以查促训，有效发挥了查办案件的治本功能。黑龙江省国资委在严肃查处企业违纪违法案件的同时，更加注重治本，总结了查办案件的三条经验、五点启示。河南省国资委以责任机制落实领导责任，以廉洁文化促进廉洁从业，以强化监督推进科学管理，以高压态势震慑违纪违法行为，强力推进制度执行力建设。广西、内蒙古、陕西、山西等国资委在严肃查办案件、发挥治本功能方面也做了积极探索和深入思考。

　　（四）在方法上，以重点工作统筹推进惩防体系建设。四川省国资委发挥监管职能，规范收入分配、规范产权交易、强化风险管理、用好中介机构、同步推进惩防体系建设。重庆市国资委从制度建设入手，建立以“三重一大”为重点的决策风险防控制度、以“五会制”为核心的法律风险防控制度、以“审核制”为核心的投资风险防控制度、以“分权制”为核心的招投标风险防控制度、以“选聘制”为核心的中介服务风险防控制度，探索建立国有产权交易的“重庆模式”。安徽省国资委总结了惩防体系建设在延伸拓展中推进、在突出重点中推进、在创新手段中推进、在系统致胜中推进、在彰显特色中推进、在落实责任中推进的整体推进做法。云南国资委从体制机制制度方面，提出了加强对企业主要负责人监督的十个举措。北京市国资委将廉政风险防范管理与企业内控机制、强化企业管理相结合，规范权力运行，确定重点防控领域，围绕关键环节查找廉政风险点，制定防范措施，落实防控责任。江苏省、宁夏等国资委对纪检监察工作与企业业务工作的结合点——国有企业廉洁风险进行研究，很有新意。河北省国资委在推进集中管控，开展企业权力公开透明运行试点工作等方面积极探索。青岛啤酒集团将党风廉政建设融入企业信息化建设，建立了以企业管理信息化为载体的监督约束平台，达到了企业快速发展与党风廉政建设双赢的目的。

　　总的看，大家在已有成效的基础上，进一步达成共识，增强了惩防体系建设融入企业经营管理的自觉性。我们应当让这些经验、做法首先在国有企业内部得到很好的推广，进一步完善各种有效管用的工作机制和办法。

　　三、国有企业惩防体系建设的推进措施

　　国有企业惩防体系建设是推进国有企业健康持续发展的重要保证。如何做实、做细、做出成效，是深入推进国有企业惩防体系建设的重大课题。必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针，注意把握和体现胡锦涛总书记在十七届中央纪委二次全会上强调的“改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设”的基本要求，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，努力拓展从源头上防治腐败工作领域，扎实取得国有企业反腐倡廉建设的成效。

　　（一）在工作思路上，把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中。

　　在企业发展战略层面，一是结合学习实践科学发展观活动，切实加强国有企业领导人员党性修养和作风建设。用纪律教育、案例教育、警示教育等形式，着力增强宗旨观念，提高实践能力，强化责任意识，树立正确的业绩观和利益观，增强党的纪律观念。正确处理加强党性修养与遵循市场经济规则的关系，自觉抵制不良风气的侵蚀。二是以学习贯彻《若干规定》为重点，增强廉洁从业意识。按照《若干规定》的要求，对涉及经营管理等活动，从制度、流程上认真梳理，把廉洁从业要求落实到企业权力运行的全过程，实现廉洁从业工作与企业改革发展、经营管理相互融合并促进。要统筹兼顾、协调推进，避免廉洁从业与企业其他工作脱节，形成“两张皮”，努力使廉洁从业机制与干部管理、考核评价等机制有机衔接，发挥整体效应。三是加强企业廉洁文化建设，营造依法经营、诚实守信、廉洁从业的良好氛围和环境。

　　在企业管理流程层面，一是以完善现代企业制度和公司治理结构为重点，科学配置企业决策权、执行权和监督权。继续推进具有中国特色国有企业公司治理模式，建立董事会决策事项的确定、执行、监督、反馈等一系列制度，董事会要真正发挥作用，重要决策不能一个人说了算。对于未进行董事会试点的企业，推进党委（组）书记和总经理分设，避免权力过于集中。二是以完善“三重一大”集体决策制度为重点，进一步健全企业决策、经营、管理制度。逐渐完善“三重一大”集体决策制度并严格落实。中央纪委即将印发规范国有企业“三重一大”集体决策事项的意见，我们要认真学习贯彻。三是规范业务流程，让权力在“阳光”下运作。建立由制度、流程和关键控制点组成的全面风险管理体系，把惩防体系的指导思想、基本要求有效根植于企业经营管理，形成“事事有制度覆盖、人人受程序约束”的监管局面。在决策管理、财务管理、资产管理、绩效管理、审计稽核、社会责任、风险管理等内控关键程序和环节上，逐步建立一整套规范的授权审批制度、责任联签制度、内部审计制度和责任追究制度等；在投资、担保、抵押等事项的管理权限上，形成风险识别、监测、控制和化解机制，从源头上规范领导人员、有业务处置权人员的经营管理行为和廉洁自律行为。

　　在重要岗位和关键环节层面，一是加强重要岗位和关键环节监督。认真查找重要岗位权力运行中的风险点，作为监控重点，根据企业管理流程和重要岗位职责确定监控内容。注重效能监察、专项检查，运用现代管理手段加强监督。二是以发生在企业领导人员和重要岗位人员中滥用职权、失职渎职的案件为重点，坚决查办违纪违法案件。三是发挥查办案件的治本功能。加强对查办案件的分析，编写警示教育案例或视频资料，剖析案发原因，把握规律，完善重大案件通报制度，针对问题加强和改进企业管理，增强预防和警示作用。

　　（二）在责任机制上，发挥党风廉政建设责任制的优势。

　　一是企业主要负责人切实承担起企业经营管理和反腐倡廉建设的“一岗双责”，加强对惩防体系建设的领导。企业主要负责人要严格执行党风廉政建设责任制，对惩防体系建设的重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。企业惩防体系建设领导机构要将责任层层分解，落实到组织，落实到岗位，使各级领导班子和业务部门真正做到管人与管事相结合，管业务与加强反腐倡廉建设相结合。二是将惩防体系建设情况与企业领导班子经营业绩考核、“四好”班子建设考核等挂钩。按照推进惩防体系建设检查办法的要求，加强监督检查，以惩防体系建设进展情况作为考核内容，采取民主生活会、述廉议廉、民主测评、组织考核、巡视督导、上报年度反腐倡廉建设报告和工作考核等途径开展考核，依据考核情况进行综合评价，评价结果记入领导人员廉政档案，并作为对领导人员业绩评价、薪酬核定、奖励惩处、岗位调整、选拔任用的重要依据。三是企业纪检监察机构协助党委制定惩防体系建设总体规划和实施方案，组织协调职能部门和所属企业抓好各项任务落实。

　　（三）在领导机制上，探索创新，勇于改革。
  
  一是在国有企业领导体制改革方面，形成决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的机制，破解同级监督难的难题。体制机制创新既是国有企业惩防体系建设的重点，也是亟待解决的难点。纪检监察机构承担着组织协调职责，要善于从监督角度发现和研究问题，从创新体制机制的层面提出问题，向有关方面和上级机关反映，积极推动和配合这些方面的改革。二是积极探索纪检监察机构融入法人治理结构。在集团公司层面，可以探索纪检监察、审计和所出资企业监事会合署办公，由纪委书记（纪检组组长）统一领导和协调。在所出资企业层面，强化出资人监督的理念，全资公司监事会成员除职工代表外均由集团委派，控股公司监事会成员由集团推荐、经股东会选举产生，依法强化监事会对所出资企业董事会和经理层的有效监督。按照“双向进入、交叉任职”的原则，所出资企业的监事会主席和纪委书记可由一人担任，负责组织领导和协调本单位监督工作。三是推进监督资源整合。企业里的监督机构不少，但是监督的力量与效果不对称，按照公司法、党章以及公司章程的规定，有的可以整合，有的还不能整合。针对企业的不同情况，条件允许的可以部分整合；暂时不具备整合条件的，要建立联席会议制度等工作联动机制，信息共享，协调沟通，形成监督合力，增强监督实效。

　　（四）在目标效果上，求真务实、注重效率。

　　一是切实改进工作指导方式。要立足出资人角度，遵循企业经营管理规律，站在促进和保证国有企业改革发展稳定的高度，理清惩防体系建设的工作思路，选准结合点，把握工作重点；加强统筹协调，注意结合不同时期、不同阶段影响国有企业改革发展的主要矛盾、关键环节和突出问题，集中精力，从惩治和预防腐败的角度认真加以解决；要坚持深入企业基层解难题，不见成效不撒手。二是努力发扬敢于较真的精神。正视企业惩防体系建设的问题，积极主动地去研究解决，不推诿扯皮；属于体制机制问题的，要通过联席会议等形式向有关部门提出意见和建议，不等不靠；既敢于跟自己较真，又敢于跟别人较真，不当“老好人”，及时纠正和解决工作中的问题。三是讲求效率，抓出成效。国有企业的惩防体系建设既要按照《实施纲要》和《工作规划》的要求如期完成；又要注重效率，讲究成本控制。惩防体系建设每一项工作都必须从企业管理角度，借助先进的管理手段和技术，去挖掘降低成本和获取效益的潜力，发挥整体合力，减少资源的内耗和信息不对称，实现沟通“零距离”、工作“零缺陷”，用“小支出”真正换得企业健康持续发展这个“大回报”。

　　国有企业探索实践惩防体系建设取得的成效还是初步的，我们还要按照中央的要求，结合完善国有资产管理体制和深化企业改革发展的实际，以点带面，推动全局，在国有企业反腐倡廉建设中，更加扎实、更加具体、更有成效地推进惩防体系建设，保证和促进企业健康稳定发展。